Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1935/19

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej "Prezes UTK", lub "organ") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 710 z późn. zm.), dalej "u.t.k." lub "ustawa o transporcie kolejowym", po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez I. B. sp. z o.o. (dalej "spółka", "I. B." lub "skarżąca") o cofnięcie świadectwa bezpieczeństwa nr [...] wydanego przez Prezesa UTK na rzecz C. L. w L. sp. z o.o., umorzył w całości postępowanie.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 13 maja 2019 r. spółka złożyła wniosek do organu o cofnięcie świadectwa bezpieczeństwa nr [...] wydanego przez Prezesa UTK decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], na rzecz C. L. w L. sp. z o.o.

Prezes UTK umorzył w całości postępowanie wszczęte na wniosek spółki, wskazując, że nie ma ona interesu prawnego, a zatem nie jest stroną postępowania. Organ podkreślił, że świadectwo bezpieczeństwa jest dokumentem potwierdzającym zdolność bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych przez użytkownika bocznicy kolejowej przy zachowaniu warunków ujętych w treści tego świadectwa. Natomiast celem spółki nie jest prowadzenie ruchu kolejowego i wykonywanie przewozów kolejowych na obszarze przedmiotowej bocznicy. W pismach kierowanych do organu spółka w żaden sposób nie wykazała, że mogłaby spełniać kryteria pozwalające na wydanie jej świadectwa bezpieczeństwa, co więcej wprost oświadcza, że zamierza doprowadzić do rozbiórki infrastruktury kolejowej znajdującej się na działce.

Tym samym, w ocenie Prezesa UTK, spółka nie może mieć przymiotu strony w postępowaniu, ponieważ nie jest użytkownikiem bocznicy kolejowej, jak i nie spełnia warunków do uzyskania świadectwa bezpieczeństwa.

Na decyzję organu spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1. 1. art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skoro spółka nie jest użytkownikiem bocznicy kolejowej, to nie ma interesu prawnego w cofnięciu świadectwa bezpieczeństwa, podczas gdy w związku z nabyciem prawa własności nieruchomości (obecnej działki [...]) stała się również w myśl zasady superficies solo cedit właścicielem i zarządcą torowiska na niej usytuowanego, wobec czego przysługuje jej status strony w postępowaniu. W ocenie spółki organ dokonał błędnej wykładni statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postaci przyjęcia, że taki status może posiadać jedynie użytkownik bocznicy lub jej zarządca, podczas gdy interes prawny może dotyczyć również właściciela nieruchomości, która jest objęta określonym postępowaniem prowadzącym m.in. do uzyskania lub cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa,
2. 2. art. 4 pkt 10a i 18 u.t.k. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne zawężenie rozumienia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, ograniczenie go do sfery relacji użytkownika bocznicy kolejowej i Prezesa UTK, pozbawienia innych podmiotów możliwości działania w sprawach dotyczących świadectwa bezpieczeństwa, podczas gdy z istoty art. 28 k.p.a. wprost wynika, że interes prawny wyznacza nie tylko sfera prawa administracyjnego, związanego ze złożonym przez C. L. w L. sp. z o.o. wnioskiem o wydanie świadectwa bezpieczeństwa, lecz także prawa cywilnego, gwarantującego spółce ochronę w postępowaniu administracyjnym,
3. 3) art. 7, art. 77, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie przez Prezesa UTK postępowania w sposób opieszały oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, w szczególności brak podjęcia szczegółowych refleksji nad stanem faktycznym sprawy dotyczącym dysponowania przez spółkę nieruchomością wraz z torowiskiem, a także poprzez brak wszechstronnego rozważenia kto i w jaki sposób prowadzi usługi przewozowe na podstawie świadectwa bezpieczeństwa nr [...],
4. 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Mając na uwadze podniesione zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w szczególności zwrotu opłaty sądowej i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma wysłanego przez spółkę do organu z dnia 18 lipca 2019 r. zatytułowanego, jako "Zawiadomienie o nieuprawnionych działaniach podejmowanych przez C. L. w L. Sp. z o.o. wraz z wnioskiem o podjęcie określonych działań przewidzianych prawem" - na okoliczność ustalenia, że wnioskodawca prawdopodobnie udostępniał w ostatnich latach nieruchomości na których znajduje się infrastruktura kolejowa innemu podmiotowi — C. L. w L. Sp. z o.o., co mogło naruszyć warunki udzielonego spółce świadectwa bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz oddalenie wskazanego w skardze wniosku dowodowego.

Organ w odpowiedzi na skargę podniósł, że nie ma przeszkód prawnych na gruncie ustawy o transporcie kolejowym, aby na jednej bocznicy funkcjonowali dwaj niezależni użytkownicy legitymujący się odrębnymi świadectwami bezpieczeństwa, jeżeli tylko są w stanie zapewnić bezpieczną eksploatacje bocznicy. Podobnie brak jest przeciwskazań aby operatorem bocznicy, czyli podmiotem wykonującym np. manewry na bocznicy, tj. przetaczanie wagonów, podstawienie ich do załadunku, był inny podmiot niż użytkownik. Ponadto, w obecnym stanie prawnym posiadanie przez użytkownika bocznicy kolejowej tytułu prawnego do gruntów, na których znajduję się bocznica, wbrew temu co twierdzi w skardze skarżąca, nie ma żadnego znaczenia w kontekście uzyskania (posiadania) świadectwa bezpieczeństwa. Co za tym idzie, błędny w ocenie Prezesa UTK jest również pogląd skarżącej, która z samego faktu posiadania prawa własności do działki gruntu, na której znajduje się przedmiotowa bocznica, wywodzi prawo do bycia stroną w postępowaniu mającym za przedmiot cofnięcie świadectwa bezpieczeństwa dla innego podmiotu.

Zdaniem Prezesa UTK, brak jest podstawy materialnoprawnej, z której skarżąca mogłaby wywodzić interes prawny w żądaniu wszczęcia lub uczestnictwa w postępowaniu w sprawie cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa. Skarżąca nie może takiej podstawy wyprowadzać z art. 48 Kodeksu cywilnego, w szczególności z samego faktu dysponowania prawem własności do gruntu. Takiemu rozumowaniu sprzeciwia się bowiem zasada ochrony praw nabytych, która wynika pośrednio z zasady demokratycznego państwa prawnego sformułowanej w art. 2 Konstytucji.

W piśmie z dnia 14 października 2019 r. skarżąca sprzeciwiła się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, kwestionując zasadność skorzystania z tego trybu. Dodatkowo wskazała, że organ długo rozpoznawał sprawę, co świadczy o tym, że jest ona na tyle skomplikowana by zarządzić rozprawę. W piśmie tym skarżąca doprecyzowała swoje zarzuty podniesione w skardze, wskazując, że organ dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 września 2015 r. w sprawie warunków oraz trybu wydawania, przedłużania, zmiany i cofania autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa (Dz.U. z 2015 r., poz.1548). W jej ocenie Prezes UTK nieprawidłowo uzależnia posiadanie statusu strony od faktu, bycia zarządcą bądź użytkownikiem torowiska.

Jednocześnie pomija okoliczność, że spółka jest właścicielem nieruchomości wraz z układem torowym. Zdaniem skarżącej status właściciela czyni ją podmiotem zainteresowanym bezpieczeństwem układu torowego znajdującego się na nieruchomości. Ponadto, spółka ma określone plany inwestycyjne dotyczące nowo zakupionego terenu. Zagrożenie bezpieczeństwa przez wątpliwie prowadzoną działalność przewozową powodują, że nie może ona zrealizować swoich planów obawiając się o zdrowie i życie osób, które miałyby przebywać na nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej także: "p.p.s.a.".

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga I. B. sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie albowiem Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], umarzającą postępowanie w przedmiocie cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa nr [...] wydanego przez Prezesa UTK na rzecz C. L. w L. sp. z o.o., z uwagi na brak interesu prawnego strony w tym postępowaniu - nie naruszył obowiązujących przepisów prawa.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi, Sąd chciałby wskazać, iż oddalił wniosek strony o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci pisma z dnia 18 lipca 2019 r. na okoliczność ustalenia, że C. L. w L. sp. z o.o. prawdopodobnie udostępniało w ostatnich latach nieruchomości, na których znajduje się infrastruktura kolejowa innemu podmiotowi C. L. w L. l sp. z o.o., co mogło naruszyć warunki udzielonego spółce świadectwa bezpieczeństwa - ponieważ brak było podstaw prawnych do zastosowania w sprawie art.106 § 3 p.p.s.a i przeprowadzenia dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy (k -130 akt adm.). Zgodnie z powyższym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wydaje się oczywiste, że przepis art.106 § 3 p.p.s.a, umożliwia Sądowi, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, w sytuacji gdy jest to dowód nowy, nie załączony do akt sprawy, na podstawie których sąd administracyjny zgodnie z art.133 p.p.s.a. orzeka w sprawie. Jeżeli więc pismo powoływane przez stronę znajduje się aktach sprawy, art.106 § 3 p.p.s.a nie znajduje zastosowania. Ponadto okoliczności faktyczne, wskazane przez stronę, których ustaleniu miałby służyć wskazany dowód, nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art.105 k.p.a., z przyczyn proceduralnych tj. bezprzedmiotowość postępowania w związku z brakiem interesu prawnego strony w postępowaniu o cofnięcie świadectwa bezpieczeństwa nr [...] wydanego przez Prezesa UTK na rzecz C. L. w L. sp. z o.o. W prowadzonym natomiast w rozpoznawanej sprawie postępowaniu organ nie weryfikował przesłanek materialnoprawnych cofnięcia powołanego świadectwa bezpieczeństwa na rzecz C. L. w L. sp. z o. o. i nie taki jest przedmiot zaskarżonej do Sądu decyzji Prezesa UTK.

Tym samym w tym postępowaniu, nie podlegają rozważaniom Sądu argumenty i zarzuty skargi, odnoszące się do zasadności udzielonego na rzecz C. L. w L. sp. z o.o. świadectwa bezpieczeństwa oraz przesłanek jego cofnięcia. Kwestie te wykraczają poza granice niniejszej sprawy, którymi Sąd zgodnie z art.134 p.p.s.a. jest związany.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego przedsiębiorcy, Prezes Urzędu Transportu Kolejowego, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisu art. 28 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., jak również, art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 4 pkt 10 a i 18 u.t.k.

Jednocześnie, wskazać należy, że w działaniu organu administracji publicznej, wydającego wskazane powyżej decyzje, Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Ponadto, Sąd uznał, że w uzasadnieniu obu spornych rozstrzygnięć Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny i przekonywujący motywy ich podjęcia, zaś przytoczona w tym zakresie argumentacja odnosi się do stanowiska strony skarżącej, choć nie jest do końca precyzyjna, nie wpłynęła w istotny sposób na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, o czym niżej.

Mając na uwadze argumentację prawną skargi, w pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że publiczne prawa i obowiązki ukształtowane w drodze aktu administracyjnego mają, co do zasady mają, charakter osobisty. Pozostają one trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione, są nieprzenoszalne i gasną wraz ze śmiercią ich adresata i nie ma co do nich następstwa prawnego. Istotą aktu administracyjnego jest bowiem jednostronne określenie przez kompetentny organ administracyjny praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata w konkretnej sytuacji i na podstawie konkretnego stanu prawnego.

Nie ulega wątpliwości, że dysponentem aktu administracyjnego jest tylko administracja. Nie można więc przenieść praw i obowiązków zawartych w aktach administracyjnych bez udziału organu, który akt wydał, albowiem w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada ogólnego następstwa prawnego.

W ocenie Sądu, Prezes UTK zasadnie przyjął w niniejszej sprawie, iż świadectwo bezpieczeństwa, które zgodnie z definicją unormowaną w art. 4 pkt 18 ustawy o transporcie kolejowym, jest dokumentem potwierdzającym zdolność bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych, wydawany podmiotom zwolnionym z obowiązku uzyskania certyfikatu bezpieczeństwa i autoryzacji bezpieczeństwa stanowi przykład administracyjnego aktu osobowego mającego na celu ukształtowanie sytuacji prawnej określonej osoby w oderwaniu od elementów rzeczowych. Chodzi tutaj bowiem, o ukształtowanie takim aktem uprawnień (obowiązków) o charakterze ściśle osobistym, przy czym zauważyć należy, iż charakter osobisty mają te prawa lub obowiązki administracyjne, które są związane z posiadaniem przez podmiot cech szczególnych, w tym - szczególnych kwalifikacji lub umiejętności. Związane są one ściśle z bytem adresata aktu (np. pozwolenie na posiadanie broni palnej czy tak jak w rozpoznawanej sprawie - świadectwo bezpieczeństwa dla użytkownika bocznicy kolejowej). W związku z tym w zasadzie nie zachodzi w przypadku takich aktów następstwo prawne.

W konsekwencji, uznać należy, iż świadectwo bezpieczeństwa jest dokumentem potwierdzającym kwalifikacje podmiotu i uprawniającym ten podmiot do rozpoczęcia i prowadzenia działalności polegającej na eksploatacji bocznicy kolejowej. Nie ulega wątpliwości, że istotą świadectwa bezpieczeństwa jest potwierdzenie przez organ administracji publicznej przyjęcia przez użytkownika bocznicy kolejowej podstawowych mechanizmów organizacyjnych mających na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa ruchu kolejowego na bocznicy. Do uzyskania świadectwa bezpieczeństwa konieczne jest bowiem, zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, przedłożenie wraz z wnioskiem dokumentów wymienionych w pkt 1-6. Powyższe dokumenty winny być każdorazowo dostosowane do specyfiki danego przedsiębiorstwa, każdy z wymienionych powyżej dokumentów tworzy się na podstawie cech indywidualnych przedsiębiorcy.

W rozpoznawanej sprawie sporne jest, między stronami zagadnienie czy skarżąca jest stroną postępowania o cofnięcie świadectwa bezpieczeństwa nr [...] wydanego przez Prezesa UTK na rzecz C. L. w L. sp. z o.o. Skarżąca zarzuca organowi w pierwszej kolejności naruszenie art.28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że status strony w postępowaniu administracyjnym, może posiadać jedynie użytkownik bocznicy lub jej zarządca, podczas gdy interes prawny może dotyczyć również właściciela nieruchomości, w postępowaniu prowadzącym m.in. do uzyskania lub cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa,

Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, iż stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Innymi słowy, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym.

Skoro zaś art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Prawidłowe więc sformułowanie zarzutu naruszenia kwestionującego stanowisko o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wymaga od skarżącego powiązania naruszenia art. 28 k.p.a. z tym przepisem prawa materialnego, który przyznaje stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub obowiązki. Tym samym przepis taki stanowi podstawę przyznania legitymacji strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym.

W wyroku WSA w Warszawie z 29.03.2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329, Sąd stwierdził, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. "Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości" (wyrok NSA z 25.10.2006 r., II GSK 163/06, LEX nr 274855).

Nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i piśmiennictwie, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.(np. wyrok NSA z 20.03.2008 r., I OSK 2016/06, LEX nr 505371) Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny". W postanowieniu NSA z 13.05.2011 r., II OZ 394/11, LEX nr 795491 przyjęto, że: "Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności".(Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2020)

Jak wskazano w uchwale NSA z 3.02.1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997/3, poz. 102, "kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia)". Z tych samych powodów, upatrując źródła interesu prawnego w normach prawa cywilnego (rzeczowego, w tym w przepisach dotyczących ochrony prawa własności oraz obligacyjnego), w orzecznictwie przyjmuje się, że: "osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.)" (uchwała NSA z 11.10.1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000/1, poz. 6); "stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek" (uchwała NSA z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995/4, poz. 154); "właściciel nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została przeznaczona pod inwestycję liniową (art. 46 ust. 1a ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą wydania takiej decyzji" (uchwała NSA z 28.05.2001 r., OPS 1/01, ONSA 2001/4, poz. 146); "osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)" (uchwała NSA z 5.12.2011 r., II OPS 1/11, ONSA WSA 2012/2, poz. 17).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca uważa się za stronę postępowania administracyjnego, dotyczącego cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa, do którego znajdują zastosowanie przepisy dotyczące transportu kolejowego (przepisy prawa administracyjnego), a nie przepisy prawa cywilnego na które się powołuje.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 a pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, do zadań Prezesa UTK, w zakresie nadzoru nad podmiotami, których działalność ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacji kolei, należy: wydawanie, przedłużanie ważności, zmiana i cofanie autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa, o których mowa w art.17d i art. 17e, oraz prowadzenie i aktualizacja rejestrów tych dokumentów. Stosownie z kolei do art. 19 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, warunki, tryb wydawania, przedłużania, zmiany i cofania autoryzacji bezpieczeństwa, certyfikatów bezpieczeństwa i świadectw bezpieczeństwa, mając na uwadze zapewnienie bezpieczeństwa w transporcie kolejowym. Zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem wydanym na tej podstawie, w szczególności z § 1 ust. 1 pkt 3 w zw. z §10 tego rozporządzenia, Prezes UTK cofa świadectwo bezpieczeństwa w przypadku, gdy zarządca infrastruktury kolejowej zwolniony z obowiązku uzyskania autoryzacji bezpieczeństwa, przewoźnik kolejowy zwolniony z obowiązku uzyskania certyfikatu bezpieczeństwa, użytkownik bocznicy kolejowej lub przedsiębiorca zarządzającego infrastrukturą i wykonującego przewozy w metrze:

1. 1) przestał spełniać warunki uprawniające do wydania świadectwa bezpieczeństwa;
2. 2) prowadzi działalność zagrażającą bezpieczeństwu ruchu kolejowego lub wykonywaniu przewozów kolejowych, bezpiecznej eksploatacji pojazdów kolejowych ochronie przeciwpożarowej, ochronie środowiska, lub;
3. 3) nie usunie w określonym przez Prezesa UTK terminie nieprawidłowości, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie strona jest właścicielem działki na której znajduje się bocznica kolejowa, ale przedmiotem jej działalności nie jest zarządzenie infrastrukturą kolejową, prowadzenie ruchu kolejowego i wykonywanie działalności na obszarze spornej bocznicy, nie zamierza też w przyszłości tego rodzaju działalności prowadzić. Jest jedynie właścicielem działki na której bocznica (składająca się w istocie z torów kolejowych) się znajduje. Strona nie wykazała też w postępowaniu, że bocznica kolejowa składająca się z torów kolejowych, jest trwale związana z gruntem. Organ stoi na stanowisku, iż tory kolejowe, które w przeciwieństwie np. do budynków nie posiadają fundamentów, tylko są ułożone na podkładach, umiejscowionych na podsypce tłuczniowej nie są związane z gruntem żadnym trwałym elementem (np. fundamentem). Jednakże kwestia ta pozostaje bez znaczenia do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem prawo własności działki nie uprawnia strony do kwestionowania uprawnień podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, na działce, którą skarżąca nabyła (użytkownika bocznicy kolejowej).

Jak już Sąd wyjaśniał wyżej wymienione świadectwo bezpieczeństwa (decyzja administracyjna) nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu i regulacjom kodeku cywilnego. O ile Spółka skarżąca może kierować wobec podmiotu użytkującego bocznice kolejową, roszczenia cywilnoprawne wynikające z jej tytułu prawnego(własności) do nieruchomości, to w przypadku decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest opisane na wstępie świadectwo bezpieczeństwa wydane na rzecz innego podmiotu jest to legitymacja niewystarczająca. Prawo własności na który powołuje się strona i art.48 k.c., nie pozostaje w żadnym związku, z uprawnieniami posiadanym przez podmiot prowadzący bocznicę kolejową w rozpoznawanej sprawie. Uprawnienia podmiotu zarządzającego bocznicą kolejową do uzyskania świadectwa bezpieczeństwa, wynikają wyłączenie z przepisów prawa administracyjnego. Z regulacji prawnych dotyczących wydania świadectwa bezpieczeństwa wynika, iż ma ono na celu nadanie danemu podmiotowi (użytkownikowi) ściśle określonych uprawnień (obowiązków) administracyjnoprawnych w celu umożliwienia temu podmiotowi prowadzenia działalności na bocznicy.

Świadectwo bezpieczeństwa jest aktem administracyjnym o charakterze osobistym a nie rzeczowym, jest ściśle związany z podmiotem tego stosunku, o czym już była mowa wyżej. Ma to swoje konsekwencje w tym, że ustawodawca dopuszcza sytuacje, poprzez sformułowanie definicji w art. 4 pkt 10 a ustawy o transporcie kolejowym, w której użytkownik nie będzie miał tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonuje czynności związane z użytkowaniem bocznicy. Nie stoi to jednak na przeszkodzie aby takie uprawnienie otrzymał. Nie jest to też podstawa do cofnięcia świadectwa.

Użytkownik bocznicy kolejowej, nie jest zobowiązany legitymować się tytułem prawnym do gruntu. Kwestia stosunków własnościowych, nie jest przedmiotem rozstrzygnięć administracyjnych, ale może być jedynie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym pomiędzy stronami. Nie ma jednak żadnego związku z uprawnieniami zarządcy bocznicy kolejowej, nie wymaga bowiem zgody właściciela nieruchomości, na której bocznica się znajduje.

Reasumując w ocenie Sądu poszukiwanie źródeł interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., w stosunkach cywilnoprawnych czy też w przepisach prawa cywilnego jest możliwe ale tylko w sytuacji gdy przedmiot postępowania administracyjnego, w którym chce uczestniczyć zainteresowana osoba dotyczy nieruchomości, do której podmiot ten posiada tytuł prawny. Decyzja administracyjna, która ma zostać wydana w takim postępowaniu musi dotyczyć sfery uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości.

Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, z powodów dotyczących braku ustawowego obowiązku legitymowania się przez użytkownika bocznicy tytułem prawnym do gruntów, na których znajduje się bocznica. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 30 grudnia 2016 r., ustawodawca nie przewidział warunku do uzyskania świadectwa bezpieczeństwa w postaci dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, na której znajduję się bocznica kolejowa. Powyższa zmiana została wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1923). W obecnym stanie prawnym posiadanie przez użytkownika bocznicy kolejowej tytułu prawnego do gruntów, na których znajduję się bocznica — wbrew temu co twierdzi w skardze Skarżący — nie ma żadnego znaczenia w kontekście uzyskania (posiadania) świadectwa bezpieczeństwa.

Za nietrafny należało więc uznać pogląd spółki która z samego faktu posiadania prawa własności do działki gruntu o nr [...], na której znajduje się sporna bocznica, wywodzi prawo do bycia stroną w postępowaniu, którego przedmiotem jest cofnięcie świadectwa bezpieczeństwa dla innego podmiotu.

Stąd też, mimo, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest precyzyjne to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem rozstrzygnięcie organu odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów w ocenie Sądu, podzielić należało stanowisko organu, iż brak jest podstawy materialnoprawnej, z której spółka mogłaby wywodzić interes prawny w żądaniu wszczęcia lub uczestnictwa w postępowaniu w sprawie cofnięcia świadectwa bezpieczeństwa.

Nie jest też zasadny zarzut skargi, że organ traktował I. B. jak stronę postępowania, ponieważ wszczął postępowanie w sprawie oraz doręczał określone jej pisma. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych że dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię.

Końcowo przyznać należy jednak rację skarżącej, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postepowania z urzędu w sprawie przez nią sygnalizowanej.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.