Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "organ" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), dalej "k.p.a.", art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 110), dalej "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470), dalej "u.d.p.", § 3 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. S. (dalej "strona", "przedsiębiorca" lub "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej "organ I instancji") o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 8 października 2019 r. na obwodnicy Północnej [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki S. o nr rej. [...] i przyczepy o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów kierował L. K., który wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem drewna - świerk o objętości 30 m3 (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy na trasie Czechy - Polska. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] października 2019 r.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:
- - długość zespołu pojazdów z ładunkiem (drewnem) 19,29 m (po odjęciu 1% błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie dopuszczalnej długości o 0,35 m,
- - rzeczywista masa całkowita pojazdu 43,1 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 3,1 t,
- - podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego.
Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.
W wyniku wniesionego odwołania, GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia.
Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. GITD podkreślił, że organy administracji publicznej są zobligowane do stosowania prawa. Skoro ustawodawca sankcjonuje konkretne naruszenia to w przypadku ich stwierdzenia w trakcie kontroli organ jest zobligowany do wymierzenia stosownych sankcji. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia sankcji w niniejszej sprawie, gdyż nie wystąpiły przesłanki egzoneracyjnej, a przepisy działu lVa k.p.a. zostały w niniejszym przypadku wyłączone z mocy prawa na podstawie art. 189a § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii V. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej oraz długości zespołu pojazdów.
Pojazd został ważony przy pomocy dwóch wag umieszczonych we wnęce fundamentowej. Wyniki pomiarów poszczególnych osi zostały sumowane w wyniku czego otrzymano masę całkowitą zespołu pojazdów. Kontrola nacisków osi. rzeczywistej masy całkowitej to czynności stricte techniczne, polegające na wjeździe poszczególnymi osiami pojazdu na parę wag, w tym przypadku na parę wag SAW 10C/II w wyniku czego następuje odczytanie wyników pomiaru. Brak regulacji prawnych odnośnie do procedury pomiaru za pomocą wag w żaden sposób nie świadczy, iż taki proces pozbawiony jest wiarygodności. Przestrzeganie zapisów instrukcji obsługi wag wydanej przez producenta gwarantuje właśnie prawidłowy proces pomiarów.
W związku z tym, organ odwoławczy uznał, że cała procedura ważenia odbyła się prawidłowo, zgodnie z zapisami instrukcji obsługi wag, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, a jej wyniki są w pełni wiarygodne.
GITD wskazał, że podmiot wykonując przejazd winien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. Następnie powinien wystąpić o stosowne zezwolenie, a jeżeli przepis prawa stoi na przeszkodzie w jego uzyskaniu powinien rozważyć zmianę sposobu przejazdu, aby nie narażać się na negatywne konsekwencje finansowe.
Na decyzję GITD strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie odpowiedzialności przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji; naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 pkt 1 poprzez ustalenie błędnej odpowiedzialności za naruszenia, na które strona nie miała wpływu; niezgodne z przepisami prawa podwójne karanie za to samo naruszenie.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana według kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenił zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej także: "p.p.s.a.".
Reasumując Sąd orzeka na podstawie akt sprawy oceniając, zgodność z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych przepisów doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem, naruszają przepisy zarówno prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy co powoduje, że skargę należało uwzględnić.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym, którym przewożony był ładunek podzielny w postaci drewna (świerku). Odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd wynika z art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., zgodnie z którym karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd. Jak wynika natomiast z art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Pojazdem nienormatywnym jest, w świetle definicji art. 2 pkt 35a p.r.d., pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.
Gdy przejazd pojazdem nienormatywnym związany jest z przewozem ładunku podzielnego, naruszony zostaje art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Dodać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 35b p.r.d., ładunkiem podzielnym jest ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody, mógł być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. W zakresie tej definicji mieści się przewożone przedmiotowym pojazdem drewno -świerk. W wyniku pomiarów w dniu 8 października 2019 r. na obwodnicy Północnej [...] sześcioosiowego zespołu pojazdów składający się z samochodu ciężarowego trzyosiowego marki S. o nr rej. [...] i ciężarowej przyczepy trzyosiowej o nr rej. [...]. z ładunkiem drewna - świerk o objętości 30 m3 (ładunek podzielny) stwierdzono, że wskazany zespół pojazdów był rzeczywiście nienormatywny:
- - długość zespołu pojazdów z ładunkiem (drewnem) 19,29 m (po odjęciu 1% błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) - przekroczenie dopuszczalnej długości o 0,35 m,
- - rzeczywista masa całkowita pojazdu 43,1 t - przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 3,1 t,
W trakcie postępowania organy ustaliły, iż podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii III, wskazanego w tabeli - kategorie zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego stanowiącej załącznik do p.r.d. Jednakże z uwagi na to że przejazd dotyczył przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny, stwierdzono przejazd pojazdem nienormatywnym o parametrach wymiarowo-wagowych odpowiadających zezwoleniu kategorii V- z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art.64 ust.2 p.r.g.
Sąd zauważa, że wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego zespołu pojazdu jest pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność kontrolowanego pojazdu w chwili jego zatrzymania. Zatem Inspektorzy Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej używając wyłącznie urządzeń o ważnej legalizacji.
Mając to na uwadze Sąd uznał, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, że kontrola drogowa, w toku której dokonano pomiarów pojazdu, została przeprowadzona sposób prawidłowy, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca został zapoznany z instrukcją ważenia pojazdu a odczytu wskazań dokonano w jego obecności, miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem potwierdzającym spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów. Pojazd został zważony jednokrotnie- kierowca nie wnosił o ponowne ważenie pojazdu.
Zgodnie z instrukcją producenta wag (SAW 10 C /II-pomyłkowo wpisano w decyzji SAW 10C/III, co zostało wyjaśnione przez organ) użytych podczas kontroli w czasie ważenia pod wszystkimi kołami pojazdu lub zespołu pojazdów powinny być podłożone wagi lub wagi i podkładki wyrównawcze. Waga może pracować samodzielnie lub w parach i grupach od 4 do 6 wag w celu pomiaru, nacisku koła, nacisku na oś, na grupę osi lub pomiaru ciężaru samochodów ciężarowych oraz zestawów pojazdów.
Proces ważenia może być przeprowadzony na co najmniej dwa sposoby:
- 1) jednoczesne ważenie wszystkich osi pojazdu, pod warunkiem, że wagi znajdują się jednocześnie pod wszystkimi kołami (i pod wszystkimi osiami),
- 2) ważenie etapami, w zależności od liczby osi pojazdu (oś w znaczeniu faktycznym, tj. bez względu na odległość między osiami składowymi w rozumieniu § 4 ust. 1 rozporządzenia). W takim przypadku każda oś jest ważona osobno. Dwie wagi umieszczone są pod kołami aktualnie ważonej osi. Następnie zsumowanie nacisków tych osi daje nacisk na osie wielokrotne oraz rzeczywistą masę pojazdu.
Sąd podziela stanowisko organu, że zalecane w instrukcji ważenie równoczesne nie oznacza, że instrukcja nie dopuszcza od takiego sposobu dokonywania pomiarów odstępstw. Jeżeli równoczesne ważenie nie jest możliwe wówczas należy pod koła położyć tzw. ślepe podkładki (nr 2.4. instrukcji). Jednakże ślepe podkładki można wyeliminować jeśli wagi zostaną umieszczone we wnękach w nawierzchni tak, że ich płyta znajdzie się na poziomie drogi (uwaga 2 do nr 2.4. instrukcji).
Dyrektywa 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych, w art. 2 ust. 2 określa wykorzystanie wag nieautomatycznych do określania m.in. masy do obliczania kary. W załączniku nr 1 w wymogach metrologicznych określono klasy dokładności wag od I do IIII. Jednocześnie w ww. dyrektywie brak jest stwierdzenia, że wagami o klasie dokładności IIII nie można dokonywać pomiaru masy całkowitej. Tak więc przepisy dopuszczają wagi o klasie dokładności IIII do ważeń wykorzystywanych dla ustalenia masy do obliczania kary (art. 2 ust. 2 w zw. z załącznikiem nr 1 "wymogi metrologiczne" lp. 2.1 ww. dyrektywy).
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 26, poz. 152) także określa wagi o klasie dokładności od I do IIII.
Tabela w pkt 2.5 instrukcji ważenia wag SAW 10 C/II przedstawia propozycje ustawienia wag dla różnych pojazdów i nie wyklucza to ważenia pojazdów wieloosiowych. Każdą oś waży się osobno, a wyniki osi wielokrotnych uzyskuje się przez ich sumowanie. Jak stwierdził NSA m.in. w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2280/11, zsumowanie wyników poszczególnych pomiarów, przy uwzględnieniu pomniejszeń, jest działaniem prawidłowym. Zdaniem NSA, także pomiar DMC przy użyciu 1 pary wag został wykonany w sposób technicznie prawidłowy, zaś algebraiczne zsumowanie wyników poszczególnych pomiarów, przy uwzględnieniu pomniejszeń, jest działaniem prawidłowym. (...) Ustawienia pomiarów w zależności od typów pojazdów, określono szczegółowo w punkcie 2.5 instrukcji obsługi wagi SAW/Seria II." (zob. publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1781/14 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że nieautomatyczne wagi typu SAW 10C/II mogą służyć do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu i pomiaru nacisku osi.
Podkreślić należy, że kontrolowany pojazd (pojazd trzyosiowy z naczepą trzyosiową) jest tego rodzaju (w takiej konfiguracji osi), jaki został przewidziany w punkcie 2.5 instrukcji. Wbrew zatem przekonaniu skarżącej prawidłowo przeprowadzono ważenie pojazdu.
Jak wynika z akt sprawy pomiaru długości pojazdu wraz z ładunkiem dokonano przy pomocy przymiaru wstęgowego o nr [...], który w dniu kontroli legitymował się świadectwem legalizacji pierwotnej wydanym przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. z datą ważności do dnia 31 grudnia 2019 r. Natomiast ważenia dokonano, jak już Sąd wskazał wyżej, przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Waga o nr [...] w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P. z datą ważności do dnia 31 stycznia 2020 r. Natomiast waga nr [...] w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w W. z datą ważności do dnia 31 maja 2020 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] października 2019 r..
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż z dokumentu CMR okazanego podczas kontroli drogowej wynika, iż objętość drewna wynosi 30 m3 Taka sama wartość została wpisana w protokole kontroli w rubryce masa ładunku. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż masa przewożonego w dniu 8 października drewna wynosiła 30 m3.
Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna wg. przelicznika wagi drewna i jego objętości, 1 m3 drewna świerkowego wynosi 720 kg/m3. Zgodnie z treścią dokumentu CMR przewożono 30,00 m3 tego drewna. Tym samym szacowana rzeczywista masa przewożonego ładunku wyniosła: 30 m3 x 720 kg/m3 = 21600 kg. Zatem szacowana masa całego zestawu pojazdów wraz z ładunkiem wynosiła (14100 kg + 4600 kg + 21600 kg = 40300 kg), czyli więcej od dopuszczalnych 40 t.
Odjęcie natomiast błędu pomiaru w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę wynika z § 29 pkt 7 obecnie obowiązującego zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Procedura ta jest stosowana wyłącznie w przypadku korzyści strony, ponieważ dalej § 29 pkt 8 wskazuje, iż procedury odjęcia błędu pomiaru nie stosuje się. jeżeli w efekcie jej zastosowania suma naliczonych kar byłaby wyższa od kwoty naliczonej z odczytu wskazania wagi bez stosowania tolerancji.
Należy podkreślić, iż została ona zastosowana przy uzyskaniu pomiarów poszczególnych osi. Rzeczywista masa całkowita została uzyskana poprzez zsumowanie wyników ważenia poszczególnych osi zespołu pojazdów już po zastosowaniu procedury odjęcia błędu pomiarowego w wysokości 2%.
Ważenia zespołu pojazdów w dniu 8 października 2019 r. dokonano za pomocą dwóch połączonych kablem wag SA W 10C/1I o nr fabrycznych [...] i [...], którem legitymowały się podczas kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, z których jasno wynika, że są to wagi typu SAW 10C/II.
Z instrukcji obsługi wag typu SAW 10C/II wynika, że eksploatacja tych wag bez wykorzystania żadnych środków możliwa jest na wszystkich normalnych nawierzchniach drogi, a w przypadku nawierzchni nierównej należy zwrócić uwagę na konieczność zachowania co najmniej 5 mm odległości przy nawierzchni drogi wskutek pomiaru odchylenia (ugięcia) nawierzchni przy obciążeniu.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w tak ustalonym stanie faktycznym zachodziła podstawa do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, jak za brak zezwolenia kategorii V w wysokości 5 000 złotych (art.140 ab ust.1 pkt 2 p.r.d.). Jednakże, aby taka kara mogła być nałożona, w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na nałożenie na skarżącą również kary pieniężnej w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie tej samej kontroli, na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, organy, celem uniknięcia podwójnego ukarania spółki, winny rozważyć, czy w sprawie nie zachodzi konieczność zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.
Otóż zgodnie z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Powyższy przepis określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie § 1 wymaga formy decyzji administracyjnej. Jest to decyzja merytoryczna, w której organ administracji publicznej orzeka, że na podstawie komentowanego przepisu odstępuje od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie określonego ustawowo obowiązku (naruszenie ustawowo określonego zakazu).
Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a zatem nie jest to podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy (A.Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2019).
Przepis ten przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK: z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6; z 18.11.2010 r., P 29/09, OTK-A 2010/9, poz. 104; z 12.04.2011 r., P 90/08, OTK-A 2011/3, poz. 21).
Przesłanki zastosowania art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a., które muszą być spełnione łącznie, są następujące:
- 1) uprzednie prawomocne ukaranie,
- 2) za to samo zachowanie,
- 3) strony,
- 4) jedną z kar wymienionych w komentowanym przepisie.666
Konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji organu, który neguje zaistnienie w sprawie możliwości podwójnego ukarania spółki z uwagi na okoliczność, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym a nie ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Wbrew bowiem twierdzeniom organu, nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym. To samo zdarzenie w dniu 8 października 2019 r. na obwodnicy Północnej [...] tj. wyniki kontroli zatrzymanego do kontroli zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki S. o nr rej. [...] i przyczepy o nr rej. [...]., którym kierował L. K., w imieniu przedsiębiorcy na trasie Czechy – Polska, stanowiły podstawę faktyczną, jak wskazuje skarżąca zarówno poddanej aktualnie kontroli Sądu decyzji [...] WITD nr [...] z [...] stycznia 2020 r., jak i drugiej decyzji WITD z [...] stycznia 2020 r.nr [...] r. nakładającej na skarżącą karę w wysokości 3 000 złotych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Stwierdzone podczas powyższej kontroli przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej oraz długości sześcioosiowego opisanego wyżej zespołu pojazdów stanowiły podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stwierdzającego wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii V. Jednocześnie stwierdzone w trakcie tej samej kontroli to samo przekroczenie długości i dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego samochodu ciężarowego stanowiło podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Kolejną przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa jest tożsamość (identyczność) osoby. Chodzi o jedną i tą samą osobę, która jest stroną dwóch postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych. W tym przypadku Sąd również, wbrew twierdzeniu organu, nie ma wątpliwości, że stroną każdej z wydanych decyzji jest P. C., niezależnie od tego, czy nazwiemy ją podmiotem wykonującym przejazd czy przewoźnikiem drogowym wykonującym przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Mamy tu bowiem do czynienia z przedsiębiorcą wykonującym zarobkowo transport drogowy.
Następną przesłanką jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wymaga, aby ukaranie administracyjną karą pieniężną było prawomocne. W niniejszej sprawie Sąd, opierając się na aktach administracyjnych sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, nie dysponuje decyzją WITD z [...] stycznia 2020 r.nr [...] r. nakładającej na skarżącą karę w wysokości 3 000 złotych na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. (przyjmując twierdzenia skarżącej, których organ nie neguje), jak też nie posiada wiedzy odnośnie ewentualnego zaskarżenia tej decyzji w drodze instancyjnej poprzez wniesienie odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Sąd nie posiada więc wiedzy, czy w tamtej sprawie mamy do czynienia z prawomocnym ukaraniem administracyjną karą pieniężną. Uwzględniając zatem ratio legis analizowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., konieczne jest poczynienie przez organy inspekcji transportu drogowego ustaleń, czy sprawa ukarania skarżącej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, została rozstrzygnięta prawomocnie. Dopiero ustalenie kwestii wcześniejszej prawomocności jednej z omawianych decyzji nakładających kary na spółkę, pozwoli organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnąć, w której ze spraw mógłby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
Możliwości zastosowania dyspozycji art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. bynajmniej nie zmienia okoliczność nałożenia na stronę kary pieniężnej przez ten sam a nie inny organ administracji publicznej. Należy tu bowiem odwołać się do prezentowanej w orzecznictwie oraz doktrynie wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Otóż powszechnie i jednolicie przyjmuje się, że w procesie wykładni terminu "inny organ lub sąd" nie można poprzestać jedynie na wynikach wykładni gramatycznej, ale należy się odnieść również do wyników wykładni funkcjonalnej. Zgodnie zaś z tymi ostatnimi, poprzez inny organ należy rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji (tak postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1, poz. 44, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 listopada 2016 r., sygn. II SA/Ol 1235/16 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl, Wróbel Andrzej - art.
- 97. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII Wolters Kluwer,).
Reasumując, podkreślić należy, że brzmienie art. 189 f § 1 pkt 2 k.p.a. jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak tu zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też organ pierwszej instancji, z uwagi na uchylenie przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji, powinien szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., uwzględniając powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu.
Warto zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1181), wyraźnie podkreślono, iż automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego – w odczuciu społecznym – działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, obejmujących w niniejszej sprawie uiszczony przez skarżącą wpis sądowy (pkt 2 sentencji).