Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2012 r. T. S.A. z siedzibą w W. (nazywana dalej “skarżącą", “Spółką") wystąpiła do Przewodniczącego Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji (w skrócie: Przewodniczącego KRRiT) o wydanie stanowiska co do interpretacji przepisów art. 43 i art. 43a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 z późn. zm.), w skrócie: “u.r.t", w zakresie kręgu podmiotów, które zostały zobowiązane do rozprowadzania m.in. programu [...], programu [...] oraz programu regionalnego, a w konsekwencji podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do uzyskania nieodpłatnej licencji na reemisję wskazanych programów w oparciu o zasadę “must-offer".
Przewodniczący KRRiT odpowiedział pismem z dnia [...] czerwca 2012 r.
Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Spółka, na podstawie art. 52 § 4 w zw.
z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270z późn. zm.), nazywanej dalej: “p.p.s.a.", wezwała Przewodniczącego KRRiT do niezwłocznego usunięcia naruszenia prawa wskutek wydania stanowiska z dnia [...] czerwca 2012 r., skutkującego ukształtowaniem obowiązków skarżącej w oparciu o art. 43 i art. 43a u.r.t. Skarżąca podniosła, że usunięcie naruszenia prawa powinno polegać na zmianie stanowiska poprzez przyjęcie, że obowiązkiem “must-carry", o którym mowa w art. 43 oraz art. 43a u.r.t. objęci zostali wyłącznie operatorzy rozprowadzający programy drogą naziemną (z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie), satelitarną i w sieciach kablowych, a w konsekwencji tylko tym podmiotom przysługuje uprawnienie do uzyskania od organizacji telewizyjnej (nadawcy) nieodpłatnej licencji na reemisję programów w oparciu o zasadę “must-offer".
Skarżąca, powołując się na stanowisko Przewodniczącego KRRiT, podała, że przyjęta przez organ interpretacja przepisów art. 43 i art. 43a u.r.t. pozostaje w sprzeczności z dyrektywą 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i zwiazanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej), której implementacja miała na celu zmianę ustawy o radiofonii i telewizji, wprowadzoną ustawą o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej z dnia 30 czerwca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 153, poz. 903), a także z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Dodatkowo, zdaniem skarżącej, taka intrpretacja prowadziłaby do nałożenia na organizacje telewizyjne (nadawców), których programy zostały wymienione w art. 43 u.r.t., nieuzasadnionych dodatkowych obciążeń, w tym także finansowych. Organizacja telewizyjna (nadawca), której dotyczy obowiązek “must-offer" bowiem, zobowiązna jest udostępnić swój program nieodpłatnie na wniosek uprawnionego podmiotu – “operatora rozprowadzającego program", który jako podlegający obowiązkowi “must-carry" zobowiązany jest do rozprowadzania wskazanych przez ustawodawcę programów.
Skarżąca zauważyła, że ustawa o radiofonii i telewizji posługuje się pojęciem operatora, które nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie, zatem (wbrew twierdzeniom zawartym w stanowisku Przewodniczącego KRRiT), nie jest możliwe ograniczenie się jedynie do wykładni językowej art. 43 i 43a cyt. ustawy. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, zasadnym byłoby zastosowanie wykładni systemowej, a w szczególności prokonstytucyjnej i proeuropejskiej, czego organ nie uczynił.
Przewodniczący KRRiT, ustosunkowując się do wezwania, pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. podtrzymał w całości swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., powołując się na art. 31 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europwjskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. Nadal twierdził, że regulacja zawarta w art. 43 i 43a u.r.t. dotyczy również rozpowszechniania programów w sieci Internet.
Jednocześnie Przewodniczący KRRiT, mając na uwadze art. 3 § 2 p.p.s.a., stwierdził, że interpretacja przepisów przedstawiona przez ten organ w pismach kierowanych do Spółki, nie może być przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Pismem z dnia 3 września 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na stanowisko Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 i art. 43a u.r.t. poprzez błędną interpretację w związku z przyjęciem, że obowiązkiem “must-carry", o którym mowa w cyt. przepisach, objęci zostali wszyscy operatorzy rozprowadzający programy w sieci telekomunikacyjnej, niezależnie od tego, czy znacząca liczba użytkowników końcowych używa takich sieci jako swojego głównego sposobu odbioru programów telewizyjnych.
Skarżąca na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie stanowiska Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie stosowania art. 43 i art. 43a u.r.t., stanowiącego odpowiedź na wystąpienie skarżącej z dnia [...] marca 2012 r. oraz pismo z dnia [...] maja 2012 r. zawierające wniosek o wydanie przez Przewodniczącego KRRiT stanowiska w zakresie interpretacji przepisów art. 43 i art. 43a u.r.t.
Powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarżąca podała, że zaskarżeniu podlega stanowisko Przewodniczącego KRRiT określające zakres spoczywającego na Spółce obowiązku wynikającego z przepisów prawa: art. 43a w zw. z art. 43 u.r.t. Akt ten został skierowany do indywidualnie określonego podmiotu - skarżącej, na co wskazuje również norma art. 43 i art. 43a u.r.t., która nie jest normą generalną lecz indywidualną. Stanowisko określające zakres jej stosowania wydane przez organ, któremu przysługuje kompetencja do wezwania adresatów do udostępnienia programu operatorowi i nałożenia wysokiej kary pieniężnej w wypadku niezastosowania się do takiego wezwania (art. 53 ust. 1 w zw. z art. 43a ust. 2 u.r.t.), wyznacza de facto zakres obowiązku spoczywającego na tych podmiotach, w tym skarżącej.
W związku z tym, w ocenie skarżącej, niezasadne jest stanowisko Przewodniczącego KRRiT wyrazone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. jakoby w sprawie nie przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze wzdlędu na fakt, że akt nie został podjęty w indywidualnej sprawie.
Skarżąca zakwestionowała prawidłowość postępowania organu, który odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97 wydanego w czasie obowiązywania art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), który pełniąc funkcję analogiczną do obowiązującego art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. odbiega od jego treści w sposób znaczący.
W odpowiedzi na skargę Przewodniący KRRiT wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Strona wnosząca skargę, kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na stanowisko Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] czerwca 2012 r. upatruje w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej należało uznać za nietrafne.
W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, s. 62 – 63), kategorię działań administracji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, charakteryzują następujące elementy. Są to akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96).
Zatem aby uznać, że mamy do czynienia z aktem lub czynnością podlegającą zaskarżeniu do Sądu, należy ustalić, czy w sprawie chodzi o akt lub czynność o charakterze władczym wydane w indywidualnej sprawie, a więc wobec konkretnych podmiotów. Ponadto z przepisów musi wynikać konieczność ustalenia, stwierdzenia, potwierdzenia uprawnienia (obowiązku), jednakże nie w formie decyzji (tak. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA z 2006 r. Nr 2, s.12). Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem, potwierdzeniem uprawnienia lub obowiązku a możliwością realizacji tego uprawnienia (obowiązku). Zatem jeżeli określone uprawnienia (obowiązki) wynikają wprost z przepisów, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania (tak T. Woś, tamże, s.64).
Odnosząc powyższe do omawianej sprawy, należy zauważyć, że art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 43a ust. 1 u.r.t. nakładają na operatora rozprowadzającego program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie (art. 43 ust. 1 cyt. ustawy) i nadawcę, który rozpowszechnia program "[...]", "[...]" i regionalny program telewizyjny rozpowszechniany przez T. S.A. oraz programy rozpowszechniane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz. U. Nr 153, poz. 903) na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez P. S.A., N S.A., M. S.A., T. Sp. z o.o. (art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 1 cyt. ustawy) obowiązek rozprowadzania powyższych programów (operator) oraz nieodpłatnego udostępnienia wskazanych wyżej programów (nadawca). Zatem powołane przepisy wprowadzają określone obowiązki i uprawnienia wobec podmiotów w nich opisanych.
T. S.A. nie jest jedynym podmiotem spełniającym kryteria nadawcy. Podobnie nie można zakreślić kręgu operatorów rozprowadzających program. Jednakże, zdaniem Sądu, konkretyzacja podmiotu – operatora, wobec którego
Spółka będzie miała obowiązki z art. 43 ust. 2 i art. 43a ust. 1 u.r.t. nie może nastąpić wskutek pisma Przewodniczącego KRRiT (jak wyżej zaskarżone). Dopiero w sytuacji, gdy nadawca nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu i operator rozprowadzający program wystąpi z wnioskiem do Przewodniczącego KRRiT, organ ten, po ustaleniu czy podmioty mieszczą się w kategoriach nadawcy i operatora rozprowadzającego program, wzywa nadawcę do udostępnienia tego programu temu operatorowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, zgodnie z brzmieniem art. 43a ust. 2 u.r.t.
Zatem obowiązek Przewodniczącego KRRiT powstaje w sytuacji zaistnienia sporu między nadawcą i operatorem rozprowadzającym program (określonych w art. 43 i 43a u.r.t.) i dopiero z chwilą złożenia wniosku przez takiego operatora. Kontynuacją tego postępowania może być postępowanie określone w art. 53 u.r.t. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Innym uprawnieniem Przewodniczącego KRRiT jest to określone w art. 43 ust. 3 i 4 u.r.t.
Należy podkreślić, iż pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Przewodniczący KRRiT nie nałożył na skarżącą żadnych obowiązków.
W tej sytuacji, Przewodniczący KRRiT prawidłowo zakwalifikował swoją odpowiedź na pismo Spółki z dnia [...] maja 2012 r. jako wyłącznie wyjaśnienie określonych przepisów prawa, wypowiedzenie poglądów i opinii prawnych na temat treści i znaczenia określonych norm prawnych, ich interpretacji i sposobu dokonywaniu ich wykładni, wyrażenie stanowiska na temat stosowania określonych przepisów prawa. Było to działanie o jedynie informacyjnym, a nie władczym charakterze. Mimo zmiany stanu prawnego aktualność w tym zakresie zachowuje postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97).
Z powyższych względów, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że stanowisko Przewodniczącego KRRiT zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., stanowiącym odpowiedź na wystąpienie skarżącej z dnia [...] maja 2012 r., jest władczym indywidualnym aktem lub czynnością dotyczącym uprawnień i obowiązków konkretnego podmiotu wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który podlegałby zaskarżeniu do Sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia.
Odnośnie pkt 2, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.