Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 14 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1998/14

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. W dniu [...] października 2013 r. o godz. 12:20 na odcinku drogi ekspresowej [...] S. (z obwodnicą S.) – węzeł K., na której pobiera się opłatę elektroniczną pod bramownicą [...], zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej [...], którym kierował P. S. (nazywany dalej "skarżącym").

Powyższy odcinek drogi krajowej został wymieniony w załączniku nr 1 pkt 11 lit. e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. Nr 80, poz. 433 ze zm.).

Kontrola dokonana za pośrednictwem urządzenia DSRC (skanera), zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wykazała, że zatrzymany zespół pojazdów nie został wyposażony w urządzenie pokładowe viaBox służące do naliczania i pobierania opłat elektronicznych.

Na podstawie dowodów rejestracyjnych ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3971 kg. w tym samochodu osobowego 3221 kg, zaś przyczepy - 750 kg.

Przebieg kontroli utrwalono w protokole kontroli numer [...].

2. W dniu [...] października 2013 r. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego sporządził sprostowanie do protokołu kontroli z dnia [...] października 2013 r. nr [...], w którym wyjaśnił, że podczas kontroli elektronicznego poboru opłat omyłkowo wpisano dane przyczepy o niewłaściwym numerze rejestracyjnym. Z danych uzyskanych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców wynikało, że przyczepa model [...] o nr rej. [...], którą prowadził skarżący i która znajdowała się na dokumentacji fotograficznej była zarejestrowana na spółkę W. Sp. j., a jej dopuszczalna masa całkowita wynosiła 750 kg.

3. Pismem z dnia [...] października 2013 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej (art. 13k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., nazywanej dalej: "u.d.p.").

4. Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej: "GITD") decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł w związku z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze ekspresowej [...] zespołem pojazdów składającym się z samochodu osobowego o nr rej. [...] oraz przyczepy lekkiej o nr rej [...] bez urządzenia pokładowego viaBox służącego do uiszczenia opłaty elektronicznej.

5. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2014 r., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1 i 2 i art. 71 k.p.a. oraz art. 108 § 1 i 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku skarżący zanegował ustalenia organu, stwierdzając, że w protokole kontroli wskazano numery rejestracyjne przyczepki, która nie podlegała kontroli. Decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. odnosiła się do przyczepy o nr rej. [...], a zatem innej niż kontrolowana w dniu [...] października 2013 r.

W ocenie skarżącego GITD nie zajął się kwestią sprostowania protokołu kontroli, dokonując jedynie samowolnej zmiany numerów rejestracyjnych przyczepki. Art. 71 k.p.a. wymaga aby dokonywać skreśleń lub poprawek protokołu przed jego podpisaniem. Strona podniosła argumenty przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2004 r., sygn. akt. OSK 532/04, w którym stwierdzono, że jeżeli sporządzono w sprawie protokół ustaleń między organem i stroną, z którym strony nie zapoznano i nie przedstawiono do podpisu, a następnie w oparciu o ten protokół wydano decyzję, to takie działanie organu nie tylko narusza przepis art. 10 k.p.a., wymagający dopuszczenia strony do udziału w każdym stadium postępowania, przepisy o sporządzaniu protokołów, w tym art. 68 § 1 i 2 i art. 70 k.p.a., ale także art. 8 k.p.a. wymagający od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa.

W konkluzji do powyższych rozważeń strona podkreśliła, że organ wydający decyzję nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wadliwy. Protokół kontroli będący podstawą wydania decyzji został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 2 k.p.a. Nie mógł więc stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia przez organ. Strona wskazała również na naruszenie art. 108 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na brak wystąpienia przesłanek zawartych w powyższym przepisie. Ponadto skarżący oświadczył, że nie prowadzi działalności związanej z przewozem wobec czego nakładanie rygoru natychmiastowej wykonalności w decyzji wymierzającejkarę pieniężną w tak znacznej wysokości spowoduje u skarżącego dotkliwe skutki finansowe.

6. GITD decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 1 pkt 12 lit. g do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b) ustawy o transporcie drogowym, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2014 r. nakładającą karę pieniężną w wysokości 3 000 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie protokołu kontroli nr [...], dowodów rejestracyjnych skontrolowanego zespołu pojazdów, notatki inspektora Inspekcji Transportu Drogowego na okoliczność omyłki pisarskiej w protokole kontroli oraz dokumentacji fotograficznej zespołu pojazdów.

GITD, mając na uwadze art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., stwierdził, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że kontrolowany zespół pojazdów nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, poruszający się w dniu [...] października 2013 r. po odcinku drogi ekspresowej [...] wyszczególnionej w załączniku nr 1 pkt 12 lit. g do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.Za kontrolowany przejazdnie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Odnosząc stan faktyczny sprawy do obowiązującego stanu prawnego, GITD podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych (w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p.) pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

W myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. pobierana jest za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych poprzez wadliwe zgromadzenie materiału dowodowego, jak również błędnego nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, pomimo braku przesłanek, o których mowa w art. 108 § 2 k.p.a., GITD podkreślił, że skarżący brał bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli, miał zapewnioną możliwość składania uwag do protokołu kontroli. Skarżący zapoznał się z treścią naruszenia oraz sposobem w jaki dokonano jego ustalenia.

Stosownie do art. 13k ust. 5 u.d.p. decyzji, o której mowa w ust. 4 nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z zastrzeżeniem ust. 6, zgodnie z którym zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej, który kieruje pojazdem samochodowym, mający miejsce stałego zamieszkania w kraju, uiszcza tę karę w terminie do 21 dni od dnia jej nałożenia oraz jest zobowiązany do niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary pieniężnej organowi, który ją nałożył. Termin określony w ust. 6 cyt. przepisu nie niweczy skutku jakim jest natychmiastowa wykonalność decyzji o nałożeniu kary pienionej za nie uiszczenie opłaty elektronicznej. Osoby mające stałe miejsce zamieszkania na terenie RP mają bowiem dodatkowo 21 dni na uregulowanie należności bez względu na to czy decyzji stanie się ostateczna czy też nie. Osoby które nie maja stałego miejsca zamieszkania na terenie RP mają obowiązek uiszczenia kary pieniężnej z chwilą wydania decyzji. W tym drugim przypadku nie występuje "zawieszenie" rygoru natychmiastowej wykonalności na okres 21 dni.

Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Na gruncie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków w postaci braku urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej w kontrolowanym pojeździe.

1. 7. Pismem z dnia 14 maja 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z dnia [...] kwietnia 2014 r., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 68 § 1 i 2 i art. 71 k.p.a., który określa zasady i tryb dokonywania skreśleń i poprawek w protokole.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał argumenty tożsame w treści ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GITD z dnia [...] stycznia 2014 r.

Skarżący zanegował ustalenia stanu faktycznego w związku z danymi zawartymi w protokole kontroli, w którym wskazano numery rejestracyjne przyczepki [...], która nie podlegała kontroli.

Skarżący zaznaczył, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy o sporządzaniu protokołu, dokonując jego sprostowania w sposób, którego nie przewidują przepisy prawa. Sprostowania dokonał organ w decyzji.

W tym stanie rzeczy protokół będący podstawą wydania decyzji został wydany z naruszeniem art. 68 § 2 k.p.a. i nie mógł stanowić podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

1. 8. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślił, że omyłka pisarska dotycząca błędnego wskazania w protokole kontroli numeru rejestracyjnego przyczepy, nie miała wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

1. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
2. 1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
3. 2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
4. 3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
5. 4. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p.

Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl powołanego art. 13l ust. 1 pkt 2 u.d.p. - do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie stwierdziły, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Należy ponadto wyraźnie podkreślić, że skoro obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie zmieniającej - z dnia 7 listopada 2008 r., to organy zasadnie przyjęły, mając na względzie ponad trzyletni okres vacatio legis, że użytkownicy dróg mieli wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Przy czym w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości także prawidłowość oznaczenia drogi, po której w dniu kontroli poruszał się pojazd skarżącego. Sąd na rozprawie postanowił dopuścić dowód przedstawiony we wniosku dowodowym organu z dnia [...] stycznia 2015 r. (data wpływu do sądu – 14 stycznia 2015 r.) w postaci dwóch pism Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na okoliczność prawidłowego oznakowania w dniu kontroli odcinka drogi ekspresowej [...], którą poruszał się pojazd skarżącego. Z dokumentów powyższych wynika prawidłowość oznakowania odcinków dróg płatnych po których poruszał się skarżący znakami informacyjnymi z tabliczką T-34.

5. W skardze strona zarzucała naruszenie art. 7, art. 68 § 1 i 2, art. 71, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Treść skargi w istocie koncentruje się na kwestii błędnego wskazania przez inspektora w protokole kontroli, numeru rejestracyjnego przyczepy.

W ocenie organu powyższa omyłka pisarska nie miała wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż wyliczone przez stronę skarżącą błędy protokołu nie miały wpływu na ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę nałożenia na nią kary pieniężnej. Przy dokonywaniu oceny skali tych naruszeń należy bowiem mieć na względzie jedną z naczelnych dyrektyw, którymi powinien kierować się organ prowadząc postępowanie administracyjne, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zawarta w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej), wyrażona również w innych przepisach k.p.a., m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80, ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe.

Powyższe oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

W niniejszej sprawie GITD nie uchybił przepisowi art. 7 k.p.a., a także zastosował się do wymagania określonego w art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie ostateczne GITD w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał i dowody w sprawie prawidłowo stosując powołane przepisy.

Organ odwoławczy dostrzegł zarazem błąd protokołu kontroli. Trafnie jednak, w ocenie Sądu, stwierdził, że błąd ten nie miały wpływu na ustalenia faktyczne, które mogą zostać poczynione także w oparciu o załączniki do protokołu kontroli – przede wszystkim materiał fotograficzny, kserokopie dowodów rejestracyjnych. Doceniając bowiem wagę prawidłowości sporządzania protokołu kontroli, podkreślić należy, iż błędy w zapisach protokołu kontroli skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której uniemożliwiałyby ustalenie przez organ stanu faktycznego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jest to przy tym o tyle istotne, że w istocie zastrzeżenia strony skarżącej wobec protokołu są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wskazać należy, że z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż kontrolowany zespół pojazdów składał się z pojazdu samochodowego o nr rej. [...] i przyczepy o nr rej. [...]. Ponadto z okazanych dowodów rejestracyjnych ww. pojazdów wynika, iż dopuszczalna masa całkowita pojazdu samochodowego wyniosła 3.221 kg, zaś przyczepy 750 kg. Wobec powyższego z załączników do protokołu kontroli jasno wynika jaką faktycznie przyczepę skontrolowano. W skarżonej decyzji przedmiotowa przyczepa również została prawidłowo oznaczona.

6. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania zarzutów strony za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.