Uzasadnienie
1 UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J.sp.j. z siedzibą w P. utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], nakładającą na producenta: J.sp.j. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości 9 000 zł za niedopełnienie obowiązku sporządzenia właściwej dokumentacji technicznej - oceny właściwości użytkowych wyrobu na podstawie badań (typu) - dla wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego: okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 26 września - 29 października 2019 r. [...]WINB, w związku z informacją z rynku oraz zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. dotyczącym wyrobu budowlanego: stolarka okienna z kształtowników PCV w systemie [...], przeprowadził kontrolę u producenta: J.sp.j. z siedzibą w P.. Kontroli podlegał m.in. wyrób budowlany: okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...].
Oględziny kontrolowanego wyrobu budowlanego wykazały, że został on oznakowany oznakowaniem CE zgodnie z wzorem określonym w załączniku II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 8 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie EWG nr 339/93 (Dz. U. UE L 218 z 13 sierpnia 2008, str, 30). "
Producent przedstawił sporządzane dla przedmiotowego wyrobu budowlanego deklaracje właściwości użytkowych nr:
- - [...] z dnia [...]stycznia 2018 r.,
- - [...]z dnia [...] marca 2018 r.,
- - [...] z dnia[...]kwietnia 2018 r.,
- - [...] z dnia[...]czerwca 2018 r.,
- - [...]z dnia [...] października 2018 r.,
- - [...] z dnia [...] stycznia 2019 r" oraz dokumenty dotyczące oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych - wstępne badania typu - raport z badań nr [...]z dnia [...] września 2016 r. wykonane przez M.sp. z o.o. z siedzibą w W.. Jednocześnie przedstawiono umowę z dnia [...] lipca 2016 r. oraz porozumienie z dnia [...] lipca 2017 r., zawarte z P.sp. z o.o. z siedzibą we W., tj. dostawcą systemu, na wykorzystanie badań.
W ww. deklaracjach właściwości użytkowych producent wskazał, iż będący przedmiotem kontroli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 14351-1:2006+A1:2010 Okna i drzwi - Norma wyrobu, właściwości eksploatacyjne - Część 1: Okna i drzwi zewnętrzne (wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę PN-EN 14351-1 +A1:2010 o tym samym tytule). Przestawił także raport ze sprzedaży ww. wyrobu budowlanego, z którego wynika, iż wprowadził do obrotu 880 szt. wyrobu budowlanego.
[...]WINB w trakcie kontroli ww. wyrobu budowlanego stwierdził, że przedstawione przez producenta badania zostały przeprowadzone dla okna dwuskrzydłowego bez otworów wentylacyjnych (na co wskazuje zapis pod wynikami badań w raporcie "brak urządzeń wentylacyjnych w badanym obiekcie"), natomiast kontrolowany wyrób posiada otwory wentylacyjne.
Stwierdzono również, że wystawiona deklaracja właściwości użytkowych, w której producent poświadczył dokonanie oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych w systemie 3, nie spełnia wymagań przepisów ustawy o wyrobach budowlanych oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s, 5 ze zm.) z uwagi na nieodpowiedni wzór deklaracji właściwości użytkowych, brak odpowiedniego wskazania niepowtarzalnego kodu identyfikacyjnego typu wyrobu, nieodpowiednie wskazanie zastosowania wyrobu oraz zasadniczych charakterystyk wraz z zapisami rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 574/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. zmieniającego załącznik III do rozporządzenia nr 305/2011.
Ponadto organ zauważył, iż brak jest potwierdzenia, by producent wystawił dla przedmiotowego wyrobu deklarację właściwości użytkowych w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do 11 stycznia 2018 r., oraz nie przedstawił w trakcie kontroli informacji o zawartości substancji niebezpiecznych zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 REACH (Dz. U. UE L 353 z 31 grudnia 2008 r" str. 1).
Organ stwierdził także, że informacje towarzyszące oznakowaniu CE nie spełniają wymagań ww. ustawy o wyrobach budowlanych oraz rozporządzenia nr 305/2011, tj.:
- - nie wskazano dwóch ostatnich cyfr roku, w którym po raz pierwszy umieszczono oznakowanie na przedmiotowym wyrobie,
- - brak jest odpowiedniego wskazania niepowtarzalnego kodu identyfikacyjnego typu wyrobu,
- - brak jest numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej, biorącej udział w ocenie i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobu budowlanego,
- - wskazano niewłaściwe zamierzone zastosowanie wyrobu,
- - wskazano niewłaściwą normę dla przedmiotowego wyrobu budowlanego,
- - podano niewłaściwe klasy/poziomy deklarowanych właściwości użytkowych,
- - umieszczono informacje, które nie wynikają z wymagań przepisów art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 305/2011.
Wobec powyższego [...]WINB uznał, iż nie przedstawiono wstępnych badań typu, wykonanych przez jednostkę notyfikowaną, tj. dokumentacji potwierdzającej prowadzenie właściwej oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych ww. wyrobu budowlanego, tym samym stwierdzono brak podstaw do wystawiania deklaracji właściwości użytkowych i oznakowania wyrobu znakiem CE i w dniu [...] listopada 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...], którego producentem jest: J. sp.j. z siedzibą w P..
Producent przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. przysłał wzór deklaracji właściwości użytkowych, instrukcję obsługi i konserwacji okien, deklarację właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz dokumenty sporządzone w języku niemieckim i angielskim, które zostały przetłumaczone na wezwanie organu.
[...]WINB decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2019 r., nakazał producentowi: J.sp.j. z siedzibą w P. wycofanie z obrotu wyrobu budowlanego: okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...] wprowadzonego do obrotu od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 26 września 2019 r.
W dniu [...] grudnia 2019 r. do P. WINB wpłynęło pismo producenta przy którym przysłano raport z badań nr [...] dnia [...] października 2013 r. (sporządzony w języku niemieckim). Jednocześnie producent oświadczył, iż wyjaśnił z P.sp. z o.o. z siedzibą w W., iż w raporcie badań [...] nie zostały wykonane badania mechaniczne, ponieważ zostały one przyjęte przez analogię badania z raportu [...].
Wyjaśnił także, że w dokumencie ift-Nachweis, raport klasyfikacyjny [...] zostały przedstawione wyniki badań na nawiewniki (wersja 1), 2 nawiewniki (wersja 3) i 3 nawiewniki (wersja 5) oraz nawiewniki o podwyższonych właściwościach akustycznych na 1 nawiewnik (wersja 2), 2 nawiewniki (wersja 4) i 3 nawiewniki (wersja 6).
Organ wojewódzki pismem z dnia [...] lutego 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej wyrobu budowlanego: okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...], którego producentem jest J.sp.j. z siedzibą w P.. Na podstawie ustaleń kontroli ustalono, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w ustawie o wyrobach budowlanych oraz rozporządzenia nr 305/2011, Jako podstawę zawiadomienia organ przywołał art. 36d ustawy o wyrobach budowlanych. Jednocześnie organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało zakończone decyzją P. WINB nr [...]z dnia [...] marca 2020 r,, wydaną na podstawie art. 36d ustawy o wyrobach budowlanych, nakładającą na producenta: J.sp.j. z siedzibą w P., karę pieniężną w wysokości 9 000 zł, za niedopełnienie obowiązku sporządzenia właściwej dokumentacji technicznej - oceny właściwości użytkowych wyrobu na podstawie badań (typu) - dla wprowadzonego do obrotu wyrobu budowlanego: okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...].
Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez stronę odwołania Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pismem z dnia [...] maja 2020 r. zwrócił się do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego o wskazanie kontroli przeprowadzonych, począwszy od 1 stycznia 2017 r., które wykazały nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych.
Podniósł, że kara pieniężna to dolegliwość za bezprawne działanie lub zaniechanie podjęcia nakazanego działania skutkujące naruszeniem norm prawa administracyjnego Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r,, sygn. akt II GPS 1/16 sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który z kolei należałoby rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną.
Kary pieniężne mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają one motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów..
Wskazał, że zgodnie z art. 36d ustawy o wyrobach budowlanych, producent, który nie dopełnia obowiązku sporządzenia i przechowywania deklaracji właściwości użytkowych, krajowej deklaracji, dokumentacji technicznej, lub sporządza je niezgodnie z wymaganiami określonymi odpowiednio w przepisach rozporządzenia nr 305/2011 albo przepisach niniejszej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości do 20000 zł. W świetle zaś art. 36j ust. 1 w/w ustawy kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie. Art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm.) zawiera definicję producenta, którym jest osoba fizyczna lub prawna, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.
W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że J.sp.j. z siedzibą w P. posiada status producenta. Spółka wystawiła w dniu [...] stycznia 2019 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych nr [...]. W deklaracji tej, jak również wśród informacji towarzyszących oznakowaniu CE jako producenta wskazano: J.sp.j. z siedzibą w P..
Jak wynika z art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 305/2011 dla każdego wyrobu udostępnianego na rynku dostarcza się kopię deklaracji właściwości użytkowych w formie papierowej albo przesyła się ją drogą elektroniczną. Jednak w przypadku gdy partia tego samego wyrobu jest dostarczana jednemu użytkownikowi, może jej towarzyszyć jedna kopia deklaracji właściwości użytkowych w formie papierowej albo przesłana drogą elektroniczną. Kopię deklaracji właściwości użytkowych w formie papierowej dostarcza się na żądanie odbiorcy.
Z art. 8 ust. 2 w/w rozporządzenia wynika m.in., że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia oznakowaniu CE towarzyszą dwie ostatnie cyfry roku, w którym zostało ono po raz pierwszy umieszczone, nazwa i adres siedziby producenta lub znak identyfikujący pozwalający w łatwy i jednoznaczny sposób określić nazwę i adres producenta, niepowtarzalny kod identyfikacyjny typu wyrobu, numer referencyjny deklaracji właściwości użytkowych, poziom lub klasa zadeklarowanych właściwości użytkowych, odniesienie do zastosowanej zharmonizowanej specyfikacji technicznej, w stosownych przypadkach numer identyfikacyjny jednostki notyfikowanej oraz zamierzone zastosowanie wyrobu określone w zastosowanej zharmonizowanej specyfikacji technicznej.
Organ wskazał, iż producent jest związany powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o wyrobach budowlanych i rozporządzenia Nr 305/2011. W myśl zaś art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 305/2011 producenci sporządzają deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6 oraz umieszczają oznakowanie CE zgodnie z art. 8 i 9, jak też sporządzają, jako podstawę do deklaracji właściwości użytkowych, dokumentację techniczną opisującą wszystkie istotne elementy związane z wymaganym systemem oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych.
Nadto będący przedmiotem kontroli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 14351:2006+A1:2010 Okna i drzwi - Norma wyrobu, właściwości eksploatacyjne - Część 1: Okna i drzwi zewnętrzne bez właściwości dotyczących odporności ogniowej i/lub dymoszczelności {wprowadzoną do zbioru Polskich Norm przez normę PN-EN 14351-1+A1:2010 o tym samym tytule).
Okres przejściowy dla normy EN 14351 -1:2006+A1:2010 ustalono od 1 listopada 2016 r. do 1 listopada 2019 r., co oznacza, że do 1 listopada 2019 r. można stosować normę EN 14351-1:2006+A 1:2010 oraz EN 14351-1+A2:2016. Po tym terminie wyrób można będzie oznakować CE tylko na podstawie normy EN 14351- 1+A2:2016.
Organ, mając na uwadze, iż wyrób został wyprodukowany przed 1 listopada 2019 r. stwierdził, że zasadnym było zastosowanie normy PN-EN 14351-1+A1:2010.
Przedmiotowy wyrób podlegał obowiązkowi sporządzenia deklaracji właściwości użytkowych oraz oznakowania CE wraz z towarzyszącymi informacjami.
W Tablicy ZA,1 normy PN-EN 14351-1+A1:2010 wymieniono następujące zasadnicze charakterystyki: właściwości związane z oddziaływaniem ognia zewnętrznego, reakcję na ogień, odporność ogniową (E+EI), dymoszczelność
Dla przedmiotowego wyrobu producent wystawił deklarację właściwości użytkowych nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. W deklaracji przywołano m.in. niepowtarzalny kod identyfikacji typu wyrobu: okna i drzwi wykonane z profili PCV systemu 76 (nazwa własna systemu) [...]; zamierzone zastosowanie: okna i drzwi balkonowe przeznaczone do stosowania w obiektach budowlanych; systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych: 3, normę zharmonizowaną PN-EN 14351-1+A1:2Q10. Producent jako właściwości użytkowe w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wskazał:
- - przepuszczalność powietrza: 4;
- - wodoszczelność: 9A;
- - odporność na obciążenie wiatrem: C5;
- - nośność urządzeń zabezpieczających: 350N.
Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że deklaracja właściwości użytkowych nie spełniała wymagań art. 6 rozporządzenia Nr 305/2011.
W pierwszej kolejności organ wskazał, że w nieodpowiedni sposób wskazano niepowtarzalny kod identyfikacyjny typu wyrobu oraz zamierzone zastosowanie. Po wtóre, wskazano zasadnicze charakterystyki niezgodnie z załącznikiem ZA 1 ww. normy. Ponadto deklaracja właściwości użytkowych została wystawiona niezgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu nr 574/2014.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że zakwestionowany wyrób budowlani okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...] A, został oznakowany CE i towarzyszyły mu następujące informacje: nazwa i adres siedziby producenta lub znak identyfikujący pozwalający w łatwy i jednoznaczny sposób określić nazwę i adres producenta: J.sp.j. z siedzibą w P., deklaracja właściwości użytkowych nr [...], odniesienie do zastosowanej zharmonizowanej specyfikacji technicznej: PN-EN 14351-1+A2:2016, zamierzone zastosowanie: okno PCV przeznaczone do zastosowania w obiektach budowlanych zgodnie z art. 2 ust. 3 (CPR) nr 305/2011, oraz zadeklarowane właściwości użytkowe: odporność na obciążenie wiatrem, ciśnienie próbne: klasa 4, ugięcie ramy: klasa C, wodoszczelność nieosłonięte (A): klasa 9A, nośność urządzeń zabezpieczających wartość progową 350N, właściwości akustyczne: 48 Db, przenikalność cieplna: Uw= 1,1 W/m2K, przepuszczalność powietrza: klasa 4.
Nie wskazano natomiast dwóch ostatnich cyfr roku, w którym zostało ono po raz pierwszy umieszczone oraz brak było odpowiedniego wskazania niepowtarzalnego kodu identyfikacyjnego wyrobu, jak też numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej, biorącej udział w ocenie i weryfikacji stałości właściwości użytkowych wyrobu budowlanego. Ponadto niewłaściwie wskazano: zamierzone zastosowanie, specyfikację techniczną mającą zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz klasy/poziomy deklarowanych właściwości użytkowych. Ponadto umieszczono informacje, które nie wynikają z wymagań przepisu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 305/2011.
Z uwagi na powyższe, zakres informacji towarzyszących oznakowaniu CE naruszał wymagania art. 9 ust. 2 rozporządzenia Nr 305/2011.
Organ wskazał również, że ocena i weryfikacja stałości właściwości użytkowych wyrobów budowlanych wykonywana jest zgodnie z jednym z systemów określonych w przepisach. Dla wyrobów budowlanych, dla których wydano zharmonizowane specyfikacje techniczne, odpowiednie systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych podane są w załączniku V do rozporządzenia Nr 305/2011.
Z tablicy ZA.2 ww. normy PN-EN 14351-1 wynika, że okna wraz z przynależnymi okuciami lub bez nich podlegają systemowi 3 oceny zgodności. System ten przewiduje deklarowanie zgodności wyrobu budowlanego przez producenta na podstawie zakładowej kontroli produkcji oraz wstępnego badania typu przeprowadzonego przez notyfikowane laboratorium.
Natomiast przedstawione przez producenta w toku postępowania przed organem I instancji dokumenty techniczne, w tym raport z badań nr [...]z dnia [...] września 2016 r. sporządzony przez M.w W. dotyczył okna dwuskrzydłowego, lecz bez otworów wentylacyjnych, natomiast raport klasyfikacyjny [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., dotyczył okna jednoskrzydłowego. Tym samym nie można uznać, by producent przedstawił dla wyrobu budowlanego: okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV {kolor złoty dąb) w systemie [...] wstępne badania typu.
Przesłana dokumentacja nie stanowi więc dokumentacji właściwej do przeprowadzenia oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych dla ww. wyrobu budowlanego.
Jednocześnie organ zauważył, że producent pomimo braku oceny właściwości użytkowych wyrobu na podstawie badań typu, która stanowi potwierdzenie prowadzonej oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych zgodnie z wymaganiami specyfikacji technicznej (w systemie 3), sporządził deklarację właściwości użytkowych i oznakował wyrób znakiem CE. Wyjaśnił, iż symbol CE wraz z informacją towarzyszącą stanowi wiążące prawnie poświadczenie przeprowadzenia w całości i zakończenia procedury oceny stałości właściwości użytkowych i oznacza przyjęcie przez producenta odpowiedzialności za wprowadzenie wyrobu na rynek (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie).
Tym samym brak dokumentacji technicznej powoduje, iż nie było podstaw do sporządzenia deklaracji właściwości użytkowych i zastosowania oznakowania CE,
W ocenie GINB, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36d ustawy o. wyrobach budowlanych.
Zgodnie z art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.
W celu prawidłowego (proporcjonalnego, sprawiedliwego) nakładania kar pieniężnych ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy nakładaniu kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 ustawy o wyrobach budowlanych, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.
Organ zwrócił uwagę na art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz.U. L 218 z 13.8.2008, str. 30-47), który wskazuje funkcje jakie powinny spełniać kary w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia. Kary te powinny być skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą być zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy przedmiotowego rozporządzenia.
W przypadku gdy producent nie dopełnia obowiązku sporządzenia odpowiedniej deklaracji właściwości użytkowych lub też dokumentacji technicznej (lub gdy występują istotne braki w dokumentacji technicznej, np. badań typu) stanowi to wysoki stopień naruszenia przepisów ustawy.
Kolejną dyrektywą wymiaru kary jest uprzednie naruszenie przepisów ustawy. Stosując tę dyrektywę należy określić czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów ustawy o wyrobach budowlanych. Należy tutaj rozróżnić sytuację, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów (okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...]) ani innych wyrobów budowlanych.
Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia organ stwierdził, że wyroby producenta nie były dotychczas kontrolowane. Wobec powyższego, powyższa okoliczność pozostaje bez wpływu na wysokość kary.
Przy wymierzaniu kary pieniężnej należy także wziąć pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążającą i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej.
Jak ustalił organ odwoławczy, producent od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 26 września 2019 r. wprowadził do obrotu 880 sztuk wyrobu budowlanego, jednak okna były sprzedawane jako [...], bez podziału na okna jedno lub dwuskrzydłowe. Mając zatem na uwadze przedział czasu, jak też brak rozróżnienia typów wyrobów, wprowadzono do obrotu niewielką ilość wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy. Tym samym wysokość kary pieniężnej powinna zostać obniżona.
Miarkując wysokość kary pieniężnej należy także wziąć pod uwagę współpracę z organem wymierzającym sankcję i przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania. Takie zachowanie może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary przewidzianej za dane naruszenie. Natomiast utrudnianie prowadzenia postępowania może być podstawą potraktowania takiego zachowania jako okoliczność obciążającą i podwyższenia kary.
W niniejszej sprawie producent po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie kary nie kontaktował się z organem I instancji. Powyższa okoliczność nie ma zatem wpływu na wysokość kary pieniężnej.
Biorąc pod uwagę stopień naruszenia przepisów ustawy (wysoki) oraz okoliczności łagodzące (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy), organ stwierdził, że orzeczona kara pieniężna jest adekwatna do okoliczności sprawy i stopnia zawinienia producenta.
Mając na względzie twierdzenie producenta, iż zapłata ww. kary pieniężnej spowoduje zamknięcie firmy, organ wyjaśnił, iż w myśl art. 36k ust. 6 ustawy o wyrobach budowlanych, w sprawach dotyczących kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują m.in, wojewódzkim inspektorom nadzoru budowlanego.
Natomiast Dział III Ordynacji podatkowej z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 900, ze zm.) reguluje kwestie związane z katalogiem ulg oraz przesłankami ich udzielania. Producent może zatem zwrócić się do wskazanego wyżej organu z odpowiednim wnioskiem.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.Sp. j wniósł o o anulowanie kary lub znaczące jej zmniejszenie.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że dostarczył Inspektoratowi pełną dokumentację dotyczącą wyprodukowanego wyrobu oraz zadeklarował pełną współpracę podczas prowadzenia postępowania. Okna produkowane są przy wsparciu i doradztwie technicznym firmy P., która to jest producentem profili i dostawcą wyżej wymienionego systemu oraz w oparciu o ich udostępnioną dokumentację techniczną. Wykonane w ten sposób okno nie wpływa niekorzystnie w żaden sposób na jego właściwości techniczne.
Podniósł, że jest małym przedsiębiorstwem zajmującym się produkcją i sprzedażą okien. Nie zgodził się, że kara jest adekwatna do przewinienia, ponieważ jest ona kilkukrotnie wyższa niż wartość produktu wprowadzonego na rynek wyrobu. Drobna niezgodność w specyfikacji okna nie jest współmierna z przyznaną karą.
Skarżący nie zgodził się także, że stopień naruszenia przepisów ustawy jest wysoki, ponieważ dotyczy 3 sztuk produktów wprowadzonych na rynek w sprawie, których nie pojawiła się nawet reklamacja. Poinformował, że wśród 880 sztuk wyrobu wprowadzonych na rynek 1.01.2017-28.09.2020 roku nie było produktów (okno dwuskrzydłowe z otworami wentylacyjnymi z profili PCV (kolor złoty dąb) w systemie [...]).
Stwierdził, że tak wysoka kara stanowi duże obciążenie dla tak małego przedsiębiorstwa. Podkreślił, że nawet jeżeli dokonał uchybienia nie było to umyślne działanie, a jedynie brak doświadczenia oraz zawiłość procedur prawnych. W międzyczasie wdrożył procedury, które w przyszłości pomogą zapobiec podobnej sytuacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego ustaliły stan faktyczny. Ustalenia organu nie są kwestionowane przez skarżącego a zatem pozostają one poza sporem.
Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut skargi dotyczący wysokości wymierzonej skarżącemu kary.
Postępowanie w przedmiocie nałożenia kary zostało wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej regulację zawartą w dziale IVa k. p. a.. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2k. p. a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.
Przepisy działu IVa k.p.a. stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2. Przepisy Działu IVa nie obowiązują w zakresie regulacji w przepisach odrębnych podstawowych elementów przesądzających o przedmiocie naruszenia obowiązków lub zakazów, których konsekwencją jest nałożenie lub wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Dział IVa nie reguluje trybu postępowania w sprawach administracyjnych kar pieniężnych, lecz zawiera wyłącznie regulację materialnoprawną.
Wskazać należy, że regulacja ta nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego (zob. A. Krawczyk, Art. 189(a). [w:]: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [online]. Wolters Kluwer Polska).
Treść art. 189a § 2 potwierdza, że pierwszeństwo przed unormowaniami kodeksu mają przepisy odrębne w zakresie, w jakim regulują: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminy przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetki od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania Działu IVa k.p.a. niezbędna jest bowiem wykładnia przepisów odrębnych regulujących nakładanie oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych.
Jak stanowi art. 189d kpa wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
- 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
- 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
- 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
- 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
- 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
- 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
- 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Komentowany przepis ma zastosowanie wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje swobodę organu administracji publicznej co do wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i jedynie w zakresie, w jakim przepis szczególny nie określa dyrektyw wymiaru tej kary pieniężnej. Swoboda organu administracji publicznej w zakresie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej może mieć miejsce tylko w tych przypadkach, gdy przepis szczególny nie przewiduje, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie.
Zgodnie z art. 189f. § 1. kpa organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
- 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
- 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Komentowany przepis nie ma zastosowania do wymierzania kary pieniężnej, czyli do ustalania jej wysokości. W tym zakresie należy stosować kryteria określone w art. 189d.
Przesłanki wskazane w art. 189f. § 1. kpa muszą być spełnione łącznie.
Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien ponownie, bardzo skrupulatnie i szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189 kpa.
Mając na uwadze powyższe sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł,jak w wyroku.