Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "GDDKiA") decyzją z dnia [...] maja 2013r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2013r., mocą której nałożono na M. M. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą F. z siedzibą w K. (zwaną dalej "Stroną" lub "Skarżącą") karę pieniężną w wysokości 7722,72 zł za umieszczenie nośnika reklamy wraz z reklamą trwale związanego z gruntem w pasie drogowym autostrady płatnej [...] bez wymaganego przepisami zezwolenia. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] września 2009r. podczas objazdu kontrolnego dróg, prowadzonego przez patrol autostrady, w pasie drogowym autostrady A-4 przy jezdni ul. O. w kierunku na centrum M., stwierdzono zlokalizowanie tablicy reklamowej o treści: "[...]". Zmierzona odległość od krawędzi jezdni drogi wynosiła 7,5 m, a powierzchnia reklamy - 5,36 m2 (3,10 x 1,73).
Według organu reklama, zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej "u.d.p."), umieszczona w pasie drogowym, jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, a nie będąca znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę.
GDDKiA pismem [...] października 2012r. na wniosek koncesjonariusza S. SA, pełniącego funkcję zarządcy drogi, wszczął postępowanie w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego autostrady [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie skierowano do Skarżącej, F." A. M. z siedzibą w G. oraz F. J. M. z siedzibą w K..
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r. zarzuciła organowi administracji błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Wyjaśniła, iż nie jest w stanie ustalić właściciela reklamy ani wskazać osoby odpowiedzialnej za wykorzystanie "gadżetu" firmowego w sposób niewłaściwy.
GDDKiA decyzją z dnia [...] marca 2013r. nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości w wysokości 7722,72 zł za zajęty pas drogowy bez zezwolenia administratora drogi. Wysokość kary naliczona została zgodnie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p, jako 10 krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 ww. ustawy, tj. iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, stawki opłaty za 1 m² powierzchni reklamy określonej w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011r. r. Nr 148, poz. 886, dalej: "rozporządzenie"). Okres samowolnego zajęcia pasa drogowego naliczono od dnia stwierdzenia przez pracownika organu zlokalizowania w pasie drogowym autostrady [...] tablicy reklamowej tj. od dnia [...] września 2012r. do dnia [...] października 2012r. tj. poprzedzającego dzień, w którym Terenowy Inspektor Drogowy stwierdził brak przedmiotowej reklamy.
Organ stwierdził, że faktem bezspornym jest, iż przedmiotowa reklama została umieszczona w pasie drogowym autostrady [...] bez zgody zarządcy drogi, a więc w tym stanie faktycznym nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego, skutkujące wymierzeniem kary na podstawie art. 40 ust. 12 u.p.d.
Według GDDKiA na podstawie zebranych materiałów dowodowych ustalono, że podmiotem do którego należała przedmiotowa reklama była Skarżąca, której przypisano odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Okoliczność ta została ustalona na podstawie informacji wizualnej o działalności gospodarczej Skarżącej zawartej na samej reklamie oraz pośrednio o działalności pozostałych storn postępowania. Organ administracji nie dał wiary wyjaśnieniom Skarżącej jakoby nieznany podmiot trzeci, niezwiązany z działalnością gospodarczą Skarżącej, poniósł koszt nabycia nośnika reklamy i narażał się na odpowiedzialność administracyjną za umieszczenie reklamy dotyczącej działalności Skarżącej oraz pośrednio pozostałych stron postępowania. Organ uznał, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel reklamy.
Natomiast właściciela przedmiotowej reklamy ustalono na podstawie informacji umieszczonych na tablicy reklamowej, ogólnodostępnych informacji internetowych, w tym informacji zawartych na stronie internetowej www.jamp.com.pl oraz za pośrednictwem wyszukiwarki zamieszczonej na stronie Krajowego Rejestru Domen. Organ wskazał, że z informacji zawartych na ww. stronie internetowej oraz danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynikało, że reklama mogła zostać umieszczona również przez pozostałe strony postępowania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca zarzuciła błędne obciążenie jej karą za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi oraz zakwestionowała okres, za który została naliczona kara. W ocenie Skarżącej, organ nie ustalił podmiotu, który umieścił przedmiotowy baner. Wskazała, iż nie jest w stanie wskazać podmiotów dysponujących tymi banerami, gdyż są szeroko dostępne wszelkim kontrahentom handlowym. Reasumując stwierdziła, że nie jest autorką ani zleceniodawcą umiejscowienia reklamy w pasie drogowym. Nie brała również jakiegokolwiek innego udziału związanego z czynnością nieuprawnionego jego zajęcia.
GDDKiA decyzją z dnia [...] maja 2013r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2013r.
Organ wskazał, że właściciela nośnika reklamowego (banera) ustalono na podstawie informacji reklamujących spółkę zamieszonych na planszy reklamowej.
Według organu Skarżąca była właścicielem banera. GDDKiA podkreślił ponadto, że udostępniając reklamy w formie banerów reklamowych, Skarżąca powinna liczyć się odpowiedzialnością za ich umieszczenie bez zezwolenia właściciela nieruchomości.
W konkluzji, zdaniem organu, zasadne było utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, a podstawą do takiego działania była udowodniony fakt posadowienia reklamy bez zezwolenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA. Decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej “k.p.a."), zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i wydać decyzję na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazała na błędnie zinterpretowane jej oświadczenia zawartego w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] grudnia 2012r. Zdaniem Skarżącej prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna bowiem prowadzić do wniosku, iż nie jest i nie była zarówno właścicielem przedmiotowego baneru reklamowego oraz nośnika na jakim usytuowana jest reklama. Nie była również autorem ani zleceniodawcą umiejscowienia reklamy w pasie drogowym oraz nie brała jakiegokolwiek innego udziału związanego z czynnością nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego,
- 2) prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normie prawnej zastosowanej przez GDDiKA. Przyjęte za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 6, ust. 13, w związku z art. 19 ust. 2 pkt 1 i art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1a u.d.p § 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.
Według Skarżącej postępowanie administracyjne toczyło się przeciwko podmiotowi, które nie posiadał przymiotu strony. Zdaniem Skarżącej w żaden sposób nie zostało udowodnione jej uczestnictwo w czynnościach związanych z zajęciem pasa drogowego. W ocenie Skarżącej, nie został dostatecznie uprawdopodobniony fakt posiadania przez nią jakiegokolwiek tytułu prawnego do baneru reklamowego.
Ponadto wskazała, że z treści decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotowa reklama mogła być umieszczona również przez pozostałe strony postępowania. Zdaniem Skarżącej fakt, że skorzystała z prawa do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów i materiałów spowodował dla niej negatywne konsekwencje w postaci nałożenia na nią przedmiotowej kary.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Skarżącej mimo dochowania najwyższej staranności w zakresie wyjaśnienia sprawy, nie udało się ustalić osoby odpowiedzialnej za to zdarzenie. Zdaniem Skarżącej, możliwym wytłumaczeniem tej sytuacji jest postawienie przedmiotowej reklamy przez inną firmę pracującą w branży związanej z wyposażeniem obiektów handlowo-usługowych oraz zakładów gastronomicznych, w celu wyeliminowania w sposób nieuczciwy konkurencyjnego przedsiębiorcy. Nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez odpowiedniego zezwolenia mogło nastąpić wyłącznie wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy zostaną ustalone w sposób niewątpliwy.
Podkreśliła, że banery reklamowe są szeroko udostępniane innym jej kontrahentom. Wyjaśniła, że reklamy jej firmy są montowane tylko i wyłącznie na stelażach (nośnikach) drewnianych. Nie korzystała z nośników zbudowanych z metalowej konstrukcji.
W konsekwencji wniosła o jej przesłuchanie w charakterze strony na okoliczność czy przedmiotowa reklama jest własnością jej firmy, jaka jest polityka marketingowa firmy i na jakich nośnikach usytuowane są jej reklamy.
Zakwestionowała również samą wysokość nałożonej kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu [...] lutego 2014r. oddalił wniosek dowodowy Skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012r., poz. 270 - dalej: "p.p.s.a.").
Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, gdyż organy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie podjęły wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Przede wszystkim organy nie ustaliły prawidłowo strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Skarżąca już w piśmie z dnia [...] grudnia 2012r. podnosiła, że nie jest właścicielem tablicy reklamowej. Organy nie zbadały jednak, jaki podmiot – w świetle wyżej przytoczonego przepisu art. 28 k.p.a. - powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, na który podmiot zgodnie z obowiązującymi przepisami powinna być nałożona kara pieniężna.
Natomiast z akt sprawy wynika, że powyższą karę naliczono i nałożono na Skarżącą wyłącznie na podstawie błędnie zinterpretowanego pisma Skarżącej z dnia [...] grudnia 2012r., w którym rzekomo oświadczyła, iż reklama jest jej własnością. Zdaniem Sądu interpretacja wyjaśnień Skarżącej dokonana w przedmiotowej sprawie przez organy jest wadliwa, w szczególności w świetle treści pisma z dnia [...] grudnia 2012r. oraz późniejszych twierdzeń Skarżącej w tym zakresie.
Ponadto rację ma Skarżąca podnosząc, że w decyzji organu I instancji zawarto stwierdzenia, z których wynika, że reklama mogła być własnością także pozostałych stron postępowania. Organ ten w decyzji z dnia [...] marca 2013r. wskazał bowiem, iż: "Z informacji opublikowanych na stronie, której adres zamieszczono na przedmiotowej reklamie ("[...]") oraz z danych zawartych w rejestrze CEIDG wynikało jednocześnie, że reklama mogła zostać umieszczona przez Pana J. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą F. J. M. z siedzibą w K. przy ul. K. w K. lub panią A. M. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą F. "[...]" z siedzibą w G. przy ulicy P., [...]" (str. 2 decyzji) oraz "Przedmiotowa reklama zawiera jednocześnie informację wizualną o działalności gospodarczej Pani M. M. oraz pośrednio o działalności pozostałych wyżej wskazanych stron postępowania" (str. 4 decyzji).
Wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia nie zawierają choćby próby sprawdzenia innych okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy, w tym ich weryfikacji choćby przy pomocy zeznań świadków, w tym Skarżącej. Organy nie podjęły nawet próby uzyskania wyjaśnień od pozostałych stron postępowania, kierując je tylko wobec Skarżącej, pomimo przywołanych powyżej stwierdzeń w treści decyzji nakładającej karę pieniężną.
Dodatkowo Sąd zauważa, że w aktach brak jest dowodów wymienionych w decyzji organu I instancji tj. ogólnodostępnych informacji internetowych, w tym informacji zawartych na stronie internetowej www.jamp.com.pl, informacji uzyskanej za pośrednictwem wyszukiwarki zamieszczonej na stronie Krajowego Rejestru Domen oraz danych zawartych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
Organy wydające ww. decyzje dopuściły się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącej. W związku z tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., uwzględniając zaprezentowane stanowisko Sądu, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.