Uzasadnienie
W dniu 6 września 2006 r. podczas kontroli drogowej samochodu Mercedes nr rej. [...] kierowanego przez M. G. funkcjonariusz Komendy [...] Policji [...] stwierdził, iż jest nim wykonywany przewóz osób na rzecz firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W protokole kontroli stwierdzono, że kierowca okazał wypis z licencji, na drzwiach pojazdu umieszczony był numer telefonu [...] a na dachu pojazdu podświetlony szyld z napisem [...], w pojeździe zamontowany taksometr fiskalny. Kierujący okazał zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, umowę zlecenia ze spółką A., zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnieniu wszystkich wymagań.
Komendant [...] Policji wszczął przeciwko A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą) postępowanie administracyjne w przedmiocie kary pieniężnej i decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] nałożył karę pieniężną w kwocie 15 000 zł wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:
- 1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru
- 2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy
- 3. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 w zw. z 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.04.204.2088 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy.
Strona wniosła odwołanie od decyzji I instancyjnej domagając się uchylenia nałożonej kary zarzucając m.in. błędne ustalenia faktyczne co do tego, że przedmiotowy przewóz był transportem drogowym.
Rozpatrując odwołanie Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 5000 zł za naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, a w pozostałej części utrzymał decyzje w mocy. Stwierdził, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem
- 1. zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru
- 2. zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
Powyższe, w jego ocenie, uzasadnia utrzymanie w mocy kary w wysokości 10 000 zł. Umieszczony na pojeździe należącym do skarżącej napis i nr telefonu jej nie dotyczył [...], stąd organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 18 ust. 5 lit b ustawy o transporcie drogowym, jednakże uznał, że w części tego naruszenia decyzję należało zmienić.
W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, naruszenie przepisów o właściwości organów administracyjnych, co skutkuje nieważnością postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a.
W szczególności domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji skarżąca powoływała się na przepisy art. 6a ust. 1 i art. 6a ust. 2pkt 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), stanowiące, że organem właściwym dla wydania decyzji w pierwszej instancji był komendant rejonowy Policji, nie zaś Komendant [...] Policji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Komendant [...] Policji jest organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji.
Alternatywnie skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o stwierdzenie, że art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest niezgodny z Konstytucją złożonego w dniu 17 września 2007 r. przez O. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podzielając pogląd skarżącej o właściwości w niniejszej sprawie komendanta rejonowego Policji do orzekania w I instancji, a Komendanta [...] Policji jako organu odwoławczego na podstawie art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wobec zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości instancyjnej kwestia ta podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności.
Istota sprawy sprowadza się do ustalenia organu Policji, właściwego do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego przez funkcjonariusza [...] Komendy Policji naruszenia na terenie [...] przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym nie rozstrzyga szczegółowo tej kwestii. Ogranicza się do regulacji uprawniającej funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów (art. 89 ust. 1 pkt 1), a także wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, przy czym decyzja taka wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1 i ust. 1a).
Właściwość organów Policji normują przepisy art. 6a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze [...] komendant rejonowy Policji. W świetle zaś art. 6a ust. 2 pkt 1a w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji jest Komendant [...] Policji.
Należy przyznać rację skarżącej, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w pierwszej instancji powinna być nałożona przez komendanta rejonowego Policji, nie zaś Komendanta [...] Policji. Komendant [...] Policji, jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony, stosownie do przepisu art. 127 § 2 k.p.a., do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez komendanta rejonowego Policji, jako organu pierwszej instancji. Tym samym, Komendant [...] Policji, jako organ wyższego stopnia, a więc działający instancyjnie w drugiej instancji, nie mógł w niniejszej sprawie występować jako organ pierwszej instancji. Toteż, w świetle powyższych przepisów oraz uwzględniając zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie wchodziło w grę merytoryczne rozpoznanie przez Komendanta Głównego Policji odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji. Komendant Główny Policji, o czym dalej, mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta [...] Policji, a to z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości.
Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania.
Wskazać należy, że przepis art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym, odwołując się do właściwości organu, w imieniu którego wydana jest decyzja, czyni to wyłącznie według kryterium właściwości organu, biorąc za podstawę miejsce przeprowadzenia kontroli drogowej. Przepis ten nie wkracza więc w kwestię właściwości instancyjnej organu kontrolnego. Zatem, jeżeli chodzi o wskazanie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 6a ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten, o czym była mowa, wskazuje komendanta rejonowego Policji, jako właściwego dla wydania decyzji w pierwszej instancji.
Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji mają prawo przeprowadzać kontrolę drogową na terenie [...] z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i zabezpieczania na tę okoliczność odpowiedniej dokumentacji. Jednakże działania te należałoby traktować jako czynności o charakterze operacyjno-technicznym, nie dające samo przez się prawa do wszczynania przez Komendanta [...] Policji postępowań administracyjnych, a tym bardziej do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Materiały z przeprowadzonych kontroli mogą stanowić podstawę dla wszczęcia postępowania administracyjnego przez komendanta rejonowego Policji, który jest uprawniony do wydania decyzji w pierwszej instancji. Komendant [...] Policji rozpoznaje odwołania od takich decyzji. Przy istnieniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)
Komendant Główny Policji nie miał więc kompetencji do merytorycznego rozpoznania takiej sprawy, co jednakże uczynił.
W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej) stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Skoro w niniejszej sprawie Komendant [...] Policji i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy o właściwości Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Policji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
O wstrzymaniu wykonalności Sad orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a., przyznając skarżącemu koszty zastępstwa procesowego, stosownie do przepisu § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).