Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, art. 28, art. 31, art. 34, 87. ust. 1 pkt 2 lit a, ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 2.7, 11.2 ust. 4 załącznika do tej ustawy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. nałożył na M. H. karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne rzeczy bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia oraz 100 złotych za nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego – nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem).
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2006 r. w miejscowości K. na drodze krajowej Nr [...] został zatrzymany do kontroli zestaw, ciągnik samochodowy DAF o nr rejestracyjnym [...] (celne belgijskie numery rejestracyjne) wraz z naczepą DESOT o numerze rejestracyjnym [...] (belgijskie numery rejestracyjne); DMC – naczepy 3900 kg i ładowności 31150 kg. Zestawem tym wykonywany był międzynarodowy przejazd drogowy rzeczy. Przewoził on według załączonych dokumentów przewozowych celnych trzy dostawcze samochody marki [...]. Samochody te wraz z ciągnikiem i naczepą zostały zakupione w Belgii prze ukraińskiego przedsiębiorcę M. H.. Kierowca w trakcie kontroli nie posiadał w pojeździe wymaganego zezwolenia na wykonywanie przewozu na potrzeby własne, zaś zgodnie z międzynarodową umową zezwolenie takie nie jest wymagane tylko w przypadku przejazdu w stanie próżnym pojazdu zakupionego w państwie trzecim.
Organ wskazał, na art. 28 powołanej ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika obowiązek posiadania przez zagranicznego przewoźnika drogowego stosownego zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium RP, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej.
W odwołaniu od powyższej decyzji, z dnia [...] maja 2006 r. M. H., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A. P., wniósł o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania w tym zakresie tj. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 28 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) przez błędne zastosowanie i wykładnię i przyjęcie, że ukarany H. M. wykonywał międzynarodowy transport drogowy (art. 4 pkt 2) rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia właściwego ministra ds. transportu, podczas gdy zgodnie z prawidłowymi ustaleniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji ukarany wykonywał międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy (art. 4 pkt 6), wymagający ewentualnie posiadania zaświadczenia (art. 33 ust. 1 i 5), który wobec posiadania przez ukaranego uprawnień do wykonywania transportu drogowego (w ramach wykonywanej stale działalności gospodarczej na Ukrainie – art.
- 2) nie wymagał uzyskania nawet zaświadczenia (art. 33 ust. 2 pkt 3),
- - art. 1 Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 18 maja 1992 r. (M.P. nr 6 poz. 125) i zastosowanie tejże umowy do przewozów wykonywanych pojazdami niezarejestrowanymi - na terytorium jednej z Umawiających się Stron, a tym samym,
- - art. 34 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że na podstawie wymienionej wyżej Umowy Międzynarodowej przewóz dokonywany przez ukaranego wymagał uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 6 Umowy i Załączniku do Ustawy o transporcie drogowym pod poz. Lp. 2.7, podczas gdy Umowa Międzynarodowa w tym przypadku nie ma zastosowania, o czym wspomniano w pkt "b" oraz obrazę przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji przepisów umowy międzynarodowej, która przewiduje wyłączenia od uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdów zakupionych w państwie trzecim.
Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) lp. 2.7 załącznika ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), art. 1 ust. 1 i art. 15 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. (M.P.02.6.125), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] maja 2006 r. wniesionego przez pełnomocnika strony w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.100 (ośmiu tysięcy stu) złotych, utrzymał decyzję organu I instancji w zaskarżonej części w mocy.
W uzasadnieniu organ podniósł, iż z treści art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 a) ustawy o transporcie drogowym oraz art. 1 ust. 1, art. 15 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie z dnia 18 maja 1992 r. wynika, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia. Organ wskazał, że w dniu kontroli obowiązywały postanowienia protokołu z posiedzenia polsko — ukraińskiej Komisji Mieszanej do spraw międzynarodowych przewozów drogowych obradującej w dniach 3-4 kwietnia 2006 r. w Kijowie, wydane na podstawie art. 15 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Warszawie dnia 18 maja 1992 r., które zakładały, iż na gruncie obowiązującego porządku prawnego (w tym także na podstawie art. 1 cytowanej umowy międzynarodowej) nie ma możliwości przewożenia towarów przez terytorium Polski do Ukrainy pojazdem zakupionym przez ukraińskiego przewoźnika w kraju trzecim i wyposażonym w tranzytowe tablice rejestracyjne kraju trzeciego. Strona pomimo wyraźnego zakazu wykonywała taki przejazd, obchodząc tym samym przepisy o obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia, dlatego też decyzja organu I instancji musi być uznana za słuszną.
Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł także, że brak możliwości przewożenia towarów przez terytorium Polski do Ukrainy pojazdem zakupionym przez ukraińskiego przewoźnika w kraju trzecim i wyposażonym w tranzytowe tablice rejestracyjne kraju trzeciego dotyczy zarówno międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy jak i międzynarodowego przewozu drogowego na potrzeby własne. Niekonsekwentne posługiwanie się przez organ I instancji pojęciami międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy i międzynarodowy przewóz drogowy na potrzeby własne nie może zatem stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja organu I instancji zawiera przy tym wszystkie niezbędne elementy przewidziane treścią art. 107 k.p.a., dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu, podniesiony przez stronę, należy uznać za nieuzasadniony.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 87 i następnych Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na oparciu orzeczenia na "Protokóle posiedzenia Polsko-Ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. Międzynarodowych Przewozów Drogowych z dnia 3-4 kwietnia 2006 r.", a więc na niepublikowanym akcie, który zgodnie z konstytucją, nie stanowi źródła prawa,
- - art. 1 Umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej, a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych z dnia 18 maja 1992 r. (M.P. nr 6 poz. 125) i zastosowanie tejże umowy do przewozów wykonywanych pojazdami niezarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się Stron, a tym samym:
- - art. 34 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że na podstawie wymienionej wyżej Umowy Międzynarodowej przewóz dokonywany przez ukaranego wymagał uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 6 Umowy i Załączniku do Ustawy o transporcie drogowym pod poz. Lp. 2.7, podczas gdy Umowa Międzynarodowa tego nie przewiduje i w tym przypadku nie ma zastosowania,
- - art. 28 ust 1 i in. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) przez przyjęcie tegoż przepisu za podstawę ukarania H. M. tak, jakby wykonywał międzynarodowy transport drogowy (art. 4 pkt 2) rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez wymaganego zezwolenia właściwego ministra ds. transportu, podczas gdy zgodnie z prawidłowymi ustaleniami przyjętymi w zaskarżonej decyzji ukarany wykonywał międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy rzeczy (art. 4 pkt 6), wymagający ew. posiadania zaświadczenia (art. 33 ust. 1 i 5), który wobec posiadania przez ukaranego uprawnień do wykonywania transportu drogowego (w ramach wykonywanej stale działalności gospodarczej na Ukrainie - art.
- 2) nie wymagał uzyskania nawet zaświadczenia (art. 33 ust. 2 pkt 3).
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca w pełni podtrzymała argumentację podniesioną w odwołaniu z dnia [...] maja 2006 r. Ponadto podkreśliła, że wyniki prac Komisji Mieszanej do spraw międzynarodowych przewozów drogowych obradującej w dniach 3-4 kwietnia 2006 r. w Kijowie nie stanowią źródła obowiązującego prawa w myśl przepisów art. 87 i n. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 1 umowy dla zapewnienia należytego wykonywania postanowień umowy Umawiające się Strony ustanowią wspólną Komisję. Komisja taka, zgodnie z art. 15 ust. 3 sporządzi protokół wykonawczy do niniejszej umowy. Wspomniana Komisja posiada ponadto uprawnienia wymienione w art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 2 Umowy Międzynarodowej, ale nigdzie nie upoważniono Komisji do wydania jakiegokolwiek "zakazu" albo "postanowień protokółu".
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje naruszają obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało w istocie oparte na postanowieniach umowy między Rządem RP a Rządem Ukrainy o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w dniu 18 maja 1992 r. (wskazanych w decyzji) i postanowieniach protokołu z posiedzenia polsko-ukraińskiej Komisji Mieszanej ds. międzynarodowych przewozów drogowych obradującej w dniach 3-4 kwietnia 2006 r. w Kijowie.
Organ uznał bowiem, iż w świetle obowiązujących, jak stwierdził, postanowień powołanego wyżej protokołu nie ma możliwości przewożenia towarów przez terytorium Polski do Ukrainy pojazdem zakupionym przez ukraińskiego przewoźnika w kraju trzecim i wyposażonym w tranzytowe tablice rejestracyjne kraju trzeciego strona mimo tego wyraźnego zakazu wykonywała taki przejazd obchodząc tym samym przepisy o obowiązku uzyskania zezwolenia, co zdaniem organu, skutkuje zasadnością nałożonej kary.
Nie budzącym wątpliwości i nie kwestionowanym przez stronę jest poczynione przez organy ustalenie, iż kontrolowany przewóz był wykonywany zespołem pojazdów zakupionym w Belgii i oznaczonym tranzytowymi tablicami państwa belgijskiego. Ta jednak okoliczność winna być uwzględniona w innym aspekcie niż przyjęty przez organ II instancji.
Powołana przez organ w postawie materialnoprawnej decyzji umowa międzynarodowa określa w art. 1 zakres jej stosowania. Z przepisu tego wynika expressis verbis, iż stosowanie jej postanowień jest ograniczone do przewozów podróżnych i ładunków między obu krajami i w tranzycie przez te terytoria wykonywanych pojazdami zarejestrowanymi na terytorium jednej z Umawiających się stron. Kontrolowany przewóz, był jednak wykonywany, jak z powyższych ustaleń wynika, pojazdem oznaczonym tablicami rejestracyjnymi państwa, nie będącego stroną niniejszej umowy. Taki stan rzeczy wskazuje na to, iż pojazd nie był pojazdem zarejestrowanym na terytorium jednej z Umawiających się stron (przeciwnych ustaleń organ nie poczynił). Nie było zatem podstaw do odwoływania się organu do postanowień ww. umowy, bowiem określony w jej art. 1 zakres stosowania wyłącza możliwość oceny zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia tychże postanowień.
W konsekwencji zaś nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia postanowienia ww. protokołu (bliżej zresztą nie określone), z których organ wyprowadził wniosek o zakazie przewożenia towarów przez terytorium Polski do Ukrainy pojazdem zakupionym przez ukraińskiego przewoźnika w kraju trzecim i wyposażonym w tablice tranzytowe rejestracyjne kraju trzeciego.
Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W żadnym zatem zakresie ww. protokół nie ma waloru żadnego z ww. aktów i tym samym źródłem powszechnie obowiązującego prawa nie jest. Zatem nawet gdyby obejmował on ściśle określone postanowienia, odnoszące się do stanu sprawy, to nie mogłyby one stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z treści tego protokołu, co w przedstawionym wyżej stanie rzeczy, należy podnieść tylko dodatkowo, wynika, iż przedmiotem posiedzenia była tylko wymiana informacja w zakresie wykonywania przewozów międzynarodowych, omówienie zagadnień problemowych zw. z wykonywaniem umowy w tym pytania i odpowiedzi obu stron umowy.
Okoliczność, iż ww. Komisja działa na postawie art. 15 umowy, a sporządzony przez nią protokół (co należy podkreślić nieogłoszony w organie promulgacyjnym) ma charakter protokółu wykonawczego nie stanowi o nadaniu mu charakteru źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Moc wiążącą mają tylko te działania Komisji, które zostały podjęte w ramach określonych w umowie jej uprawnień (tj. art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 2).
Podnieść przy tym należy, iż skoro nałożono na skarżącego karę pieniężną, o której mowa w lp. 2.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym to rzeczą organu było wykazanie, iż na skarżącej taki obowiązek ciążył. W takim zakresie żaden z organów, sprawy, zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną nie rozpoznał. Nie ustalono w istocie jaki charakter miał kontrolowany przewóz błędnie przyjmując, iż nie ma znaczenia, czy jest to przewóz na potrzeby własne, czy transport drogowy.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) w zw. z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych, skutkującym naruszeniem wskazanych w podstawie materialnoprawnej decyzji przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Z tych też względów orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a. jak w pkt 1 sentencji, zaś w pkt 2 stosownie do art. 152 p.p.s.a.