Uzasadnienie
Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosły skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania skarżącemu poddania 800 kg wyrobu [...], zabiegowi poprawnego oznakowania.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniach [...] kwietnia 2008 r. Główny Specjalista S. T., działając na podstawie Upoważnienia do przeprowadzenia kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], przeprowadził kontrolę jakości handlowej przetworów mlecznych w Z. Sp. z o.o. w Ł. Podczas kontroli ustalono, że w podmiocie tym produkowany jest artykuł rolno-spożywczy o nazwie "[...]". W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w oznakowaniu 800 kg tego wyrobu, gdyż na opakowaniu zostały umieszczone informacje o jego nazwie rodzajowej "masło", natomiast wśród składników wymieniony został miedzy innymi "koncentrat serwatkowy z tłuszczem roślinnym". Inspektor skontrolował oznakowanie wyrobu oraz pobrał próbki do badań z partii 800 kg (900 szt. x 200 g), dane identyfikacyjne partii [...].
Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] zawiadomił Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieprawidłowego oznakowania 800 kg [...], dane identyfikacyjne partii [...], cena zbytu 8,50 zł/kg, wartość partii 6800 zł.
Wyniki przeprowadzonej kontroli zawarte zostały w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.
Strona ustosunkowała się do zarzutu kontroli odnośnie nieprawidłowego oznakowania 800 kg [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] nakazał Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. poddanie zabiegowi poprawnego oznakowania 800 kg, [...], dane identyfikacyjne partii [...], wartość partii 6800 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż oznakowanie zakwestionowanego wyrobu jest niezgodne z definicją "masła" zawartą w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r. określającym normy dla tłuszczów do smarowania. Producent w celu doprowadzenia oznakowania powyższej partii masła do zgodności z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2991/94 powinien usunąć z opakowań słowa: "z tłuszczem roślinnym".
Z. " Sp. z o.o. w Ł. wniosły odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.
W odwołaniu strona podniosła, że zakwestionowane oznakowanie wyrobu jest prawidłowe. Jej zdaniem zarzucane nieprawidłowości w oznakowaniu [...] polegające na użyciu w nazwie słowa masło, /dwukrotnie/ podczas gdy w składnikach wymienia się wśród innych składników koncentrat serwatkowy z tłuszczem roślinnym, są nieuzasadnione, gdyż zgodnie z załącznikiem A do Rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 masło to produkt pozyskiwany wyłącznie z mleka i/lub pewnych produktów mlecznych, dla których tłuszcz jest zasadniczym elementem wartości. Jednakże mogą być dodane inne substancje niezbędne do ich produkcji pod warunkiem, że substancje te nie są używane w celu zastąpienia, ani w całości, ani w części, jakichkolwiek składników mleka. Na dowód właściwego oznakowania wyrobu strona powołała się także na regulacje wspólnotowe zawarte w Rozporządzeniu nr 623/98, które stanowią, że nazwy masło można używać tylko w przypadku produktów złożonych, których zasadniczą częścią w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1898/87 jest masło, o ile produkt ostateczny zawiera co najmniej 75 % tłuszczu mlecznego i był wyprodukowany wyłącznie z masła.
Według strony punkt 4 ww. Rozporządzenia dopuszcza użycie nazwy "masło" zgodnie z ust. 1.2.3., wymaga wskazania w etykietowaniu zawartości tłuszczu mlecznego i innych dodanych składników zawierających tłuszcz, całkowitej zawartości tłuszczu.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 5 oraz 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.), w związku z pkt A ust. 1 oraz pkt C ust. 1 załącznika do Rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/1994 z dnia 5 grudnia 1994 r. określającego normy dla tłuszczów do smarowania (Dz. Urz. WE L 316 z 9 grudnia 1994 r., str.
- 2) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przywołując treść przepisu art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych podkreślił, że niespełnienie wymagań w zakresie znakowania artykułu rolno-spożywczego jest niespełnieniem wymagań jakości handlowej.
Wskazując z kolei na treść art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1898/87 oraz pkt A załącznika do rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/1994, podkreślił, iż z przepisów tych wynika, że w przypadku użycia przy produkcji substancji, które nie są konieczne do wytworzenia masła, produkt nie może być nazywany masłem.
Zgodnie zaś z art. 3 Rozporządzenia (WE) nr 577/97 w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem (WE) nr 623/98 z dnia 19 marca 1998 r. nazwy "masło" można używać tylko w przypadku produktów złożonych, których zasadniczą częścią w rozumieniu art. 2 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1898/87 jest masło, o ile produkt ostateczny zawiera co najmniej 75 % tłuszczu mlecznego i był wyprodukowany wyłącznie z masła w rozumieniu części A1 Załącznika do rozporządzenia (WE) nr 2991/94 oraz innego dodanego składnika(-ów) wymienionego w opisie. Wykaz produktów objętych odstępstwem, które mogą być nazwane określeniem "masło" nie zawiera zaś produktów zawierających tłuszcze roślinne.
Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, iż badania laboratoryjne przeprowadzone w Laboratorium Specjalistycznym w G., nie wykazały obecności tłuszczów obcych w wyrobie [...] (Sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r.), co oznacza, że produkt ten może być nazwany określeniem "masło". Jednakże użycie w oznakowaniu masła określenia "koncentrat serwatkowy z tłuszczem roślinnym" jest nieprawidłowe, ponieważ może wprowadzić konsumenta w błąd m.in. co do rodzaju i składu artykułu. Oznakowanie artykułu rolno-spożywczego nie może zaś wprowadzać w błąd konsumenta co do tożsamości tego artykułu, (art. 6 ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych).
Organ powołał się ponadto na przepisy Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1 lutego 2002 r., str. 1, z późn. zm.), podkreślając, iż przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, m.in. dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta.
Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, po przeprowadzeniu kontroli, wojewódzki inspektor, w drodze decyzji, może nakazać poddanie artykułu, niespełniającego wymagania jakości handlowej, określonym zabiegom. Zatem działanie Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] znajduje pełne oparcie w przepisach prawa.
W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi błędną interpretację norm zawartych w art. 107 § l k.p.a., w załączniku - część A do Rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r. określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz w art. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/07 ustanawiającego niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi. Zarzucił ponadto organowi odwoławczemu nieuwzględnienie aktualnych przepisów Wspólnotowych na których oparto skarżoną decyzję tj. Rozporządzenia Komisji nr 445/2007 zastępującego Rozporządzenie (WE) nr 577/97.
Wniósł w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie podniósł, że oznakowanie wyrobu "[...]" jest zgodne z Rozporządzeniem Rady (WE) nr 2991/91 z dnia 5 grudnia 1994 r. określającym normy dla tłuszczów do smarowania, powtarzając w tym zakresie argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu.
Wskazał ponadto na błędne przytoczenie na str. 4 uzasadnienia zaskarżanej decyzji faktów dotyczących Sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. przeprowadzonych przez Laboratorium Specjalistyczne w Gdyni podnosząc, iż badanie to dotyczyło innej próbki towarów "[...]" 10 x 200g, a nie "[...]" 800 kg.
Za nietrafne skarżący uznał również przywołanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przepisów art. 8 ust. l i art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. W ocenie skarżącego w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak przesłanek o których mowa w tych przepisach, gdyż w partii wyrobu "[...]" nie stwierdzono obecności tłuszczów nie mlecznych.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przyznał, iż w zaskarżonej decyzji zostało powołane już nieobowiązujące Rozporządzenie Komisji (WE) nr 577/97 z 1 kwietnia 1997 r. Podniósł jednak, że art. 3 pkt 3 aktualnego Rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007 z 23 kwietnia 2007 r. ustanawiającego niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania, a także stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi również zawiera wykaz produktów objętych odstępstwem, które mogą być nazywane masłem, Art. 3 pkt 3 Rozporządzenia Komisji (WE) 445/2007 z 23 kwietnia 2007 r., stanowi, że w drodze odstępstwa od ust. 1 i 2 nazwa "masło" może być używana w połączeniu z wyrazem lub wyrazami określającymi produkty wymienione w załączniku III zawierające przynajmniej 34 % tłuszczu mlecznego.
Wykaz produktów załącznika III wymienia zaś jedynie "masło alkoholowe" i nie obejmuje produktów zawierających tłuszcze roślinne. Z powyższego wynika, że "[...]", nie podlega pod wykaz produktów objętych odstępstwem.
Organ przyznał jednocześnie, że na stronie 4 uzasadnienia decyzji znajduje się niepotrzebne przytoczenie faktów dotyczących Sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. przeprowadzonych przez Laboratorium Specjalistyczne w G. Uznał to jednak za oczywisty błąd pisarski, który nie miał wpływu na argumentację organu drugiej instancji.
Organ nie zgodził się natomiast z zarzutem skargi, że nietrafnie powołano się w decyzji II instancji na przepisy Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa ponownie podkreślając, że przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, m.in. dotyczącej znakowania artykułów rolno-spożywczych, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.
W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).
Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy poprzedzać powinno dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ powinien ustosunkować się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (vide: Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103).
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie odpowiada powyższym wymogom.
Sąd, co do zasady, zgadza się z dokonaną przez organ interpretacją przepisów wspólnotowych, że zarówno w świetle powołanego w decyzji (nieobowiązującego już) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 577/97 z 1 kwietnia 1997 r., jak i aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Komisji (WE) 445/2007 z 23 kwietnia 2007 r. ustanawiającego niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi, produkt zawierający w swym składzie tłuszcz roślinny nie może być nazwany masłem. Oznaczenie handlowe "masło" zastrzeżone jest bowiem dla wyrobów produkowanych wyłącznie z tłuszczów mlecznych. Pod pojęciem inne substancje niezbędne dla produkcji tłuszczów mlecznych, o których mowa w załączniku A do Rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 nie można więc rozumieć tłuszczów roślinnych, gdyż produkt zawierający tłuszcze niemleczne nie spełnia wymagań określonych w charakterystyce jakościowej tłuszczów mlecznych. Inne substancje stosowane przy produkcji tłuszczów mlecznych nie mogą zaś być używane w celu zastąpienia ani w całości, ani w części, jakichkolwiek składników mleka.
Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] w decyzji pierwszoinstancyjnej nakazał Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. poddanie zabiegowi poprawnego oznakowania 800 kg wyrobu [...], poprzez usunięcie z opakowań słów: "z tłuszczem roślinnym".
Z protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz z jego załącznika nr [...] (protokołu pobrania próbek w celu sprawdzenia oznakowania) wynika, że w czasie kontroli przeprowadzonej w Z. Sp. z o.o. pobrano m. in. próbki wyrobu [...]. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, czy próbki te zostały poddane badaniom laboratoryjnym i czy w wyniku tych badań ustalono, że wyrób [...], nie zawiera w swoim składzie tłuszczu roślinnego.
Okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie, gdyż poddanie partii 800 kg wyrobu [...] zabiegowi poprawnego oznakowania, poprzez usunięcie z opakowań słów: "z tłuszczem roślinnym" jest uzasadnione tylko w sytuacji, gdyby organ ustalił, że wyrób ten nie zawiera w swoim składzie tłuszczu roślinnego. Gdyby zaś wyrób zawierał w swoim składzie tłuszcz roślinny to tym samym nie mógłby być oznaczony jako masło, a w tej sytuacji zabieg poprawnego oznakowania musiałby polegać na usunięciu z opakowań słowa: "masło".
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych utrzymując w mocy decyzję organu I instancji powołał się w decyzji odwoławczej na badania laboratoryjne z dnia [...] kwietnia 2008 r. przeprowadzone w Laboratorium Specjalistycznym w G. (sprawozdanie z badań Nr [...]), które dotyczyły zupełnie innego wyrobu produkowanego przez skarżącego tj. "masła ekstra" stwierdzając, iż nie wykazały one obecności tłuszczów obcych w wyrobie [...], co oznacza, że produkt ten może być nazwany określeniem "masło".
Organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu oparł się więc na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy odnośnie zawartości tłuszczów obcych w wyrobie [...], co mogło mieć wpływ na prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.
Wadliwość ustaleń faktycznych dokonanych przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w postępowaniu odwoławczym uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia organu powinny stanowić przepisy obowiązujące w dacie kontroli.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.