Uzasadnienie
W dniu 5 sierpnia 2015 r. wpłynął do Komendanta [...] Straży Granicznej [...] (dalej także: "Komendant" lub "organ") wniosek P. o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego (dalej także: "CMC"), zgodnie z przepisem art. 188b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm., dalej także: "ustawa Prawo lotnicze") w odniesieniu do D. C. (dalej także: "skarżący") zatrudnionego na stanowisku pilota.
W dniu [...] sierpnia 2015 r. pismem nr [...] organ poinformował, że wobec skarżącego zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, tj. cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia.
Wyżej wymienioną negatywną przesłankę sformułowano w oparciu o ustalenia poczynione z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego ([...]).
W dniu 18 września 2015 r. ponownie wpłynął do organu wniosek P. o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do wydania w stosunku do skarżącego certyfikatu członka załogi statku powietrznego.
W dniu [...] września 2015 r. organ ponownie wystąpił w tej sprawie z zapytaniem do ABW.
ABW pismem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wskazało, że nie rekomenduje wydania skarżącemu dostępu do stref zastrzeżonych lotniska. W ocenie ABW katalog przesłanek do odmowy udzielenia zezwolenia do dostępu bez eskorty do strefy zastrzeżonej lotniska jest otwarty, zaś przesłanki niewydania poświadczenia bezpieczeństwa są identyczne z tymi jakie muszą być spełnione przy cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa.
Komendant pismem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] udzielił informacji o stwierdzeniu w stosunku do skarżącego negatywnych przesłanek wynikających art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, tj. cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia.
Pismem z 3 grudnia 2015 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Adminstracyjnego w Warszawie skargę na czynność Komendanta polegającą na ponownym udzieleniu informacji z dnia [...] października 2015 r. o stwierdzeniu wobec niego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, jakimi są: cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl § 3 cytowanego przepisu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, a nadto zgodnie z art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak również spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi jest czynność Komendanta polegająca na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze.
Zgodnie z art. 188a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze zarządzający lotniskiem wyznacza strefy zastrzeżone lotniska oraz części krytyczne tych stref w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 300/2008/WE, a także przejścia do tych stref.
Strefy i przejścia, o których mowa w ust. 1, wyznacza się w uzgodnieniu z: 1) Policją;
- 2) Strażą Graniczną;
- 3) Służbą Celną;
- 4) Prezesem Urzędu (art. 188a ust. 2 ustawy Prawo lotnicze).
Strefy i przejścia, o których mowa w ust. 1, zarządzający lotniskiem określa w programie ochrony lotniska (art. 188a ust. 3 ustawy Prawo lotnicze).
W celu umożliwienia dostępu osób, o których mowa w pkt 1,2,4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, zgodnie z art. 3 pkt 15 tego rozporządzenia, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu (art. 188a ust. 4 ustawy Prawo lotnicze).
W myśl art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze przesłanki, o których mowa w ust. 4, polegają w szczególności na cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia.
Stosownie do art. 188a ust. 6 ustawy Prawo lotnicze, Komendant oddziału Straży Granicznej dokonuje ustaleń w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w ust. 4, i udziela stosownej informacji w terminie 21 dni od dnia wystąpienia o udzielenie informacji przez zarządzającego lotniskiem.
W ocenie Sądu kluczowa dla rozpatrywanej sprawy jest odpowiedź na pytanie czy przedmiot zaskarżenia stanowi wyszczególniony w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. inny niż określone w pkt 1–3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień polega na umożliwieniu tej kontroli – działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (patrz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł (toku) prowadzenia sformalizowanej procedury. Brak jest podstaw do ich przyjmowania, w szczególności gdy w wyniku samego podjęcia określonej czynności nie powstają skutki uzewnętrzniane poza toczące się postępowanie, kończące się wydaniem decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia kontroli sądu administracyjnego w sposób nadmierny, co nie sprzyjałoby sprawnemu kończeniu postępowania przed organem administracji publicznej i w rzeczywistości rozmijałoby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2006 r., Sygn. akt II GSK 345/05).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że czynność organu polegająca na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącego. Udzielenie takiej informacji stanowi bowiem czynność materialno-techniczną, do której wykonania, w ściśle określonym terminie, organ jest zobligowany mocą art. 188a ust. 6 ustawy Prawo lotnicze.
Sąd wskazuje, że organ udzielił powyższej informacji na podstawie ustaleń poczynionych przez ABW (pismo [...]), a czynność ta nie ma charakteru rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, gdyż polegała jedynie na udzieleniu informacji o poczynionych ustaleniach faktycznych organu.
Sąd zwraca ponadto uwagę, że informacja o braku negatywnych przesłanek do wydania certyfikatu członka załogi statku powietrznego, o której mowa w art. 188b ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, została udzielona w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 188b ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, Prezes Urzędu wydaje, na wniosek polskiego przewoźnika lotniczego, certyfikat członka załogi statku powietrznego osobie: 1) wykonującej zadania na rzecz polskiego przewoźnika lotniczego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej;
- 2) posiadającej kwalifikacje konieczne do wykonywania obowiązków członka załogi statku powietrznego;
- 3) co do której komendant oddziału Straży Granicznej udzielił, na wniosek Prezesa Urzędu, informacji o braku negatywnych przesłanek do jego wydania. Wydanie certyfikatu CMC, odmowa jego wydania oraz jego cofnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie art. 188b ust. 6 ustawy Prawo lotnicze.
Nie można zatem utożsamić czynności organu polegającej na udzieleniu informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, jakimi są: cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia, z wydaniem na podstawie na art. 188b ust. 1 pkt 3 tej ustawy decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wydania lub cofnięcia certyfikatu członka załogi statku powietrznego (CMC), która podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu, albowiem udzielenie informacji o stwierdzeniu wobec skarżącego negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, stanowi czynność materialno-techniczną organu, zaś przedmiotowa informacja nie jest ani decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a., w związku z czym nie podlega zaskarżeniu.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji.