Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 lipca 2015 r. Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 1993 roku w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży na terenie Gminy P. napojów alkoholowych.
Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów preambuły oraz art. 12 ust. 2 oraz art. 9.6 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007r., Nr 70, poz.473, ze zm.) polegające na:
1.sprzecznym z założeniami w/w ustawy przyjęciu w § 1 uchwały niejasnego, nieprecyzyjnego, skutkującego dowolnością na etapie stosowania prawa miejscowego określenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami uznanymi za chronione a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez przyjęcie, iż w sytuacji niemożności zmierzenia odległości w linii prostej odległość należy mierzyć "tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi",
- II. ustaleniu w tej uchwale, iż:
- - sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w stałych placówkach handlowych, tj.:
- 1. zakładach gastronomicznych,
- 2. piwialniach, barach piwnych i pijalniach piw - napoje zawierające do 4,5 % alkoholu oraz piwo zawierające powyżej 4,5 % alkoholu,
- 3. kawiarniach i cukierniach -napije zawierające do 18 % alkoholu i dodatkowo koniaki, winiaki, likiery oraz rum,
- - sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży może być prowadzona w stałych placówkach:
- 1. sklepach branżowych z napojami alkoholowymi,
- 2. wyodrębnionych stoisk sklepów spożywczych i ogólnospożywczych,
- 3. sklepach spożywczo-przemysłowych, w których prowadzona jest sprzedaż towarów żywnościowych i nieżywnościowych w mniej więcej równych proporcjach (około 50%) w wyodrębnionych stoiskach,
- 4. w punktach stałych o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 20m kwadratowych.
Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
Zdaniem urzędu prokuratorskiego powyższa regulacja stanowi istotne naruszenie prawa. Rada w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie sposobu mierzenia odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych poprzez zapis "...należy mierzyć tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi" sprzyja możliwości różnego ich pojmowania i nie dąży do realizacji celu ustawy. Może ponadto stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.
Zakwestionowany w § 1 uchwały sposób mierzenia odległości w sytuacji, gdy nie jest możliwe zmierzenie w linii prostej jest sprzeczny z założeniami ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiącej umocowanie do wydania zaskarżonych przepisów prawa miejscowego.
Odnosząc się do kwestii unormowanych w § 2 i 3 uchwały Prokurator stwierdził, że zapisy te są powtórzeniami i modyfikacją z innych ustaw. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną norma o charakterze powszechnie obowiązującym w celu kształtowania stanu prawnego, uwzględniającego miedzy innymi specyfikę,możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o oddalenie skargi podnosząc że uchwała obowiązuje od 22 lat i nigdy nie stanowiła przedmiotu sporu czy pola do nadużyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.
Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Należy zaznaczyć, iż Prokurator wniósł skargę na uchwalę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy o prokuraturze. Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a. Ponadto Prokurator może wnieść skargę na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że zasługuje częściowo na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S. jest uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 1993 roku w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży na ternie Gminy P. napojów alkoholowych podjęta na podstawie art.12 ust. 2 u.w.t. oraz art.40 ust. 1 i art. 42 u.s.g.
Przechodząc do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że w części obejmującej tj.: § 1 ust. 2, § 2 i § 3 wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Powołana bowiem podstawa prawna - art. 12 ust. 2 u.w.t. w kontekście treści art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 42 u.s.g. nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia przez tę Radę norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie prawa miejscowego.
Należy zauważyć, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Upoważnienie do wydania takich przepisów musi wynikać wyraźnie z odrębnych ustaw, a jego realizacja nie może przekroczyć zakresu określonego w normie upoważniającej. Rozwinięciem tej zasady jest art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 2 u.w.t., jest tego rodzaju aktem, o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały.
Upoważnienie ustawowe dla Rady Gminy w zakresie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych oraz miejsc podawania napojów alkoholowych zawiera art. 12 ust. 2 u.w.t. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).
Zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy (I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas: Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112). Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z brzmienia art. 12 ust. 2 u.w.t. wynika, iż kompetencje rady gminy ograniczone zostały w tym przepisie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności. W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396).
Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. uprawnienie rady gminy do konkretyzowania w jakich miejscach można sprzedawać określone rodzaje alkoholi, jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów czy też określenia wymogów sanitarnych, jakie powinny spełniać (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 549/10, Lex nr 707361 i z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Go 16/14, opubl. Lex nr 1525612; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt III SA/GI 353/13, opubl. Orzecznia.nsa.gov.pl).
Uchwalenie przez Radę Gminy w § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały, uregulowań w powyższym zakresie nie znajduje podstawy prawnej w przedmiotowej delegacji ustawowej, ani też w innych powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty Prokuratora kierowane pod adresem w § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały.
Ponadto w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustalono, że podana w uchwale odległość 50 m pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a miejscem chronionym mierzona jest w linii prostej od drzwi wejściowych /wyjściowych/ miejsca sprzedaży do wejście /wyjścia/ na teren na którym znajduje się obiekt. Jeżeli teren nie jest ogrodzony odległość mierzona jest do drzwi wejściowych obiektu. Jeżeli nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej należy ją mierzyć tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi.
Sąd podziela stanowisko Prokuratora Rejonowego w S., że Rada Gminy P. w niewłaściwy sposób skorzystała z upoważnienia ustawowego do ustanowienia prawa miejscowego w postaci zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Rada niejednoznacznie określiła w § 1 ust. 2 uchwały sposób mierzenia odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, wskazując, że jeżeli nie jest możliwe zmierzenie odległości w linii prostej należy ją mierzyć tak jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi.
W ocenie Sądu, użycie w zaskarżonej uchwale niejednoznacznego w swojej treści pojęcia, a mianowicie "jak prowadzą ogólnie przyjęte drogi", stanowi w istocie sformułowanie nieprecyzyjne, bowiem - jak słusznie podniesiono w skardze, może przyczynić się ono do dokonywania różnych interpretacji tego sformułowania przez organy stosujące to prawo miejscowe (wyrok NSA z 20 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, Lex nr 1244712).
Jak przyjmuje się w orzecznictwie na terenach gmin istnieją obszary, w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Zatem nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak jest dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 u.d.p.), bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 23 listopada 2010 r., II SA/Rz 858/10, baza orzeczeń NSA). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekonująco wyjaśnił, że pod tym pojęciem należy rozumieć dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu, do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.
Ponadto uchwała może określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi, a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych, bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności - inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych.
Niewątpliwie koresponduje to z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, na co wskazuje przepis art. 2 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. W myśl zaś ust. 2 powołanego wyżej artykułu ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii, co te drogi. Przyjęcie dróg publicznych za podstawę dla ustalenia pomiarów odległości między punktem sprzedaży, bądź podawania napojów alkoholowych, a odpowiednim obiektem o szczególnym znaczeniu, zlokalizowanych w obrębie tych dróg, jest spójne z przepisami ustawy o drogach publicznych, a nadto usuwa wątpliwości, jakie mogą w praktyce wyniknąć w omawianym zakresie (wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 917/10).
Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska strony skarżącej co do rażącego naruszenia § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały, w którym to punkcie określono odległość miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Zapis uchwały mieści się w przyznanych Radzie Gminy kompetencjach i realizuje powołane powyżej cele ustawy wychowaniu w trzeźwości.
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, stwierdził nieważność § 1 ust. 2, § 2, § 3 zaskarżonej uchwały w tej części jako rażąco naruszającej prawo, oddalając skargę w pozostałym zakresie.