Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej także: Prezes UKE), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) - zwanej dalej P.t., stwierdził niedopuszczalność wniosku złożonego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r., zmieniającej warunki współpracy i rozliczeń między M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] a T. z siedzibą w [...], zwaną dalej: "T." w zakresie zmiany opłat za usługę zakończenia połączeń w sieci M. Ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. zawierała pouczenie, iż stronom przysługuje odwołanie na podstawie art. 206 ust. 2 pkt 5 Pt do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. M. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.
Stwierdzając niedopuszczalność złożonego wniosku Prezes UKE wskazał, iż stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ uznał, iż niedopuszczalność odwołania wynika z przyczyn przedmiotowych polegających na złożeniu odwołania w sytuacji, gdy przepisy prawne wyłączają możliwość zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Zaskarżona decyzja należy do kategorii wymienionych w art. 206 ust. 2 pkt 5 P.t., co do których ustawodawca określił odmienny tryb zaskarżania decyzji Prezesa UKE, aniżeli poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mianowicie służy od niej odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Pomimo prawidłowego pouczenia, M. Sp. z o.o., opierając się na art. 127 § 3 k.p.a., wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem skarżonej decyzji.
W świetle powyższego, wniosek M. Sp. z o.o. organ administracji działając na podstawie art. 134 k.p.a. uznał za niedopuszczalny.
Skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej: skarżącą). Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącej o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 47959 § 1 k.p.c. w związku z art. 9 i art. 7 k.p.a., poprzez nieprzekazanie odwołania skarżącej wraz z aktami sprawy do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż celem podjętych przez skarżącą czynności miało być zaskarżenie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., niestety na skutek mylnego oznaczenia przez skarżącą pisma ujawniającego intencję zaskarżenia ww. decyzji, sprawa nie została skierowana do sądu odwoławczego, tj. do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Skarżąca zarzuciła, iż Prezes UKE nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., ograniczając się do wezwania do usunięcia braków formalnych złożonego pisma. Nie skorzystał ze sposobności jednoczesnego zwrócenia uwagi, iż w tej sprawie tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest przepisami prawa przewidziany. Takie zachowanie organu świadczy o zaniechaniu przekazania stronie pełnej informacji o jej błędach dostrzeżonych już na etapie badania wymagań proceduralnych wnoszącego środka zaskarżenia i możliwych do łatwego wyeliminowania "przy okazji" zarządzonej w konkretnym przypadku, dodatkowej procedury usuwania braków formalnych owego środka zaskarżenia.
Zdaniem skarżącej organ działając na podstawie art. 9 k.p.a. ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Podkreśliła, iż treść jej pisma z dnia [...] lipca 2011 r. nie pozostawiała wątpliwości co do tego, że skarżąca nie zgadza się z rozstrzygnięciem Prezesa UKE i zamierza je zaskarżyć. Zdaniem skarżącej organ winien był, w razie powzięcia wątpliwości odnośnie rzeczywistych intencji ww. pisma, zażądać od Skarżącej wyjaśnień, czy godzi się ona na nadanie temu pismu rangi odwołania podlegającego, zgodnie z właściwymi przepisami prawa, przekazaniu do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W opinii skarżącej spółki w przypadku wątpliwości, Prezes UKE powinien był przekazać pismo do właściwego sądu, zgodnie art. 206 ust. 2 pkt 5 p.t. Obowiązkiem organu jest podjęcie próby ustalenia woli wnioskodawcy, albowiem z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Skarżąca podkreśliła, że organ administracji, mając pełną świadomość jakie są żądania strony zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., powinien był z urzędu przekazać pismo skarżącej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zdaniem skarżącej spółki organ wbrew dyrektywom określonym w art. 9 oraz art. 7 k.p.a., postąpił w sposób odmienny, naruszając tym samym art. 47959 § 1 k.p.c.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, pisma z dnia [...] lipca 2011 r. nie można zakwalifikować jako jedynie mylnie oznaczonego, w treści wniosku powołano się bowiem na przepis art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek ten skierowano bezpośrednio do Prezesa UKE (bez zastrzeżenia pośrednictwa organu w przekazaniu wniosku do sądu powszechnego). Prezes UKE poprzez stosowne pouczenie zawarte w decyzji dopełnił obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47959 § 1 k.p.c. stwierdził, iż nie mógł go naruszyć bowiem skarżąca złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a nie odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie narusza prawa.
Art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.
Decyzja Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2011 r. zawierała prawidłowe pouczenie o środkach zaskarżenia tej decyzji. Od decyzji tej na podstawie art. 206 ust. 2 pkt 5 P.t. przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zgodnie z art. 47959 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, odwołanie wnosi się za pośrednictwem Prezesa UKE w terminie dwutygodniowym od dnia doręczenia decyzji.
Wyłącznej kognicji sądu powszechnego podlega określony rodzaj spraw wyszczególnionych w art. 206 ust. 2 P.t. Jak stanowi ten przepis, odwołania od wydanych w tych sprawach przez Prezesa UKE decyzji podlegają rozpoznaniu przez Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów. Taki model postępowania, nazywany hybrydowym z racji ostatecznego załatwienia jednej sprawy administracyjnej na dwóch różnych płaszczyznach procesowych, zastrzeżony jest dla spraw ustalających warunki dostępu do sieci telekomunikacyjnej.
Nie jest sporne między stronami, że od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa UKE. Sporna jest natomiast kwestia, czy wobec złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie do Prezesa UKE, organ ten winien przekazać złożony wniosek do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jako odwołanie oraz, czy powinien poinformować skarżącą, iż tylko w taki sposób może zaskarżyć wydane rozstrzygnięcie organu.
Zdaniem Sądu na obie wyżej postawione kwestie należy odpowiedzieć negatywnie.
Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W ocenie Sądu, obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. nie może być rozciągnięty na pisma (w przedmiotowej sprawie odwołanie), które są czytelne, kompletne, jasne (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10, publik. Lex nr 745118). Wobec jasnej treści wniesionego przez skarżącą środka zaskarżenia – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie było potrzeby, ani nawet żadnych podstaw do ponownego pouczania strony o innym, prawidłowo już wskazanym w decyzji środku jej zaskarżenia.
Ma rację skarżąca podnosząc, iż w orzecznictwie podkreśla się, że nakaz informowania i wyjaśniania przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy powinien być rozumiany szeroko. Nie kreuje on jednak obowiązku organu w zakresie udzielania stronom profesjonalnej pomocy prawnej. W szczególności, określony w art. 9 k.p.a. obowiązek nie może być utożsamiany z zastępowaniem ich aktywności poprzez udzielanie wskazówek co do optymalnego sposobu postępowania (wyr. WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2009 r., II SA/Bd 241/09).
Jednocześnie podkreśla się, iż realizacja obowiązku informowania przez organy jest ograniczona w stosunku do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą. Osoba podejmująca działalność gospodarczą na własny rachunek może korzystać z fachowej pomocy doradców prawnych.
Skarżąca, pomimo prawidłowego pouczenia o przysługującym jej środku zaskarżenia do sądu powszechnego, złożyła inny środek – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, skarżąca jest przedsiębiorcą działającym na rynku telekomunikacyjnym. Od podmiotu prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą oczekuje się należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw.
Złożenie w tej sytuacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy prawidłowo wskazanym organie, który ma go rozpatrzyć, z powołaniem na art. 127 § 3 k.p.a., a więc przepisu dotyczącego zaskarżenia rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, było świadomym wyborem innego sposobu kwestionowania zaskarżonej decyzji.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia 47959 § 1 k.p.c. Przepis ten nakłada na Prezesa UKE obowiązek niezwłocznego przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do sądu. Skoro jak wskazano już wyżej, do organu nie wpłynęło odwołanie, na Prezesie UKE nie ciążył obowiązek przekazania sądowi powszechnemu - Sądowi Okręgowemu w Warszawie – Sądowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tylko rozpatrzenie złożonego wniosku. Prezes UKE jako organ odwoławczy, stosownie do obowiązków wskazanych w art. 134 k.p.a. winien ustalić czy odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności odwołania ma pierwszeństwo przed kontrolą zachowania terminu.
Zagadnienie dopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu lub przepisy szczególne. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny z mocy ustawy, winien być wniesiony w przepisanej formie oraz w przepisanym czasie, nadto być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Ustalenie przez organ, iż złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji, w stosunku do której przepisy zarówno prawa nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności.
W rozpatrywanej sprawie od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezesa UKE – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługiwało. Zaistniała zatem sytuacja niedopuszczalności wniosku z przyczyn przedmiotowych (vide - art. 206 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne).
Reasumując, zdaniem Sądu, organ nie naruszył pozostałych wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6 i 7. Przeciwnie Prezes UKE stosownie do zasad wskazanych w tych przepisach podjął włąściwe rozstrzygnięcie o niedopuszczalności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.