Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającą wznowienia ważności certyfikatu uprawniającego do prowadzenia działalności szkoleniowej w lotnictwie cywilnym O. Sp. z o.o. w W. (dalej zwanemu "skarżącym").
W podstawie prawnej wskazano art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 104 k.p.a. oraz art. 162 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.).
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący złożył do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosek o recertyfikację ośrodka w związku z upływem ważności posiadanego certyfikatu. Do wniosku załączył projekty dokumentów regulaminowych.
Pismem z dnia 19 października 2010 r. organ przekazał wykaz głównych błędów i nieścisłości w przedłożonej dokumentacji wskazując, iż przedłożone dokumenty wymagają ponownej analizy i poprawy. Poinformował skarżącego, że poprawiona dokumentacja zostanie zweryfikowana co do poprawności i kompletności uwzględnienia uwag wskazanych w tym piśmie.
W odpowiedzi na ww. pismo skarżący przy piśmie z dnia 25 stycznia 2011 r. nadesłał dokumenty operacyjne do zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, wykaz wprowadzonych zmian do ww. dokumentów operacyjnych, arkusz spełnienia wymagań oraz nowe dokumenty operacyjne do zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.
Pismem z dnia 28 lutego 2011 r. organ poinformował skarżącego, iż nadesłane do zatwierdzenia dokumenty regulaminowe i instrukcje wykonawcze nie mogą być zatwierdzone. Wezwał do ponownej analizy dokumentów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami.
Kolejnym pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. organ ponownie przekazał wykaz głównych błędów i nieścisłości w przedłożonej do analizy dokumentacji regulaminowej, wezwał o przekazanie poprawionej dokumentacji do dnia 26 kwietnia 2011 r. informując, iż niezastosowanie się do wyznaczonego dodatkowego i ostatecznego terminu do dokonania powyższych czynności spowoduje wydanie decyzji o odmowie wydania certyfikatu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. odmówił ośrodkowi szkolenia lotniczemu - "O." Sp. z o.o. wznowienia ważności certyfikatu uprawniającego do prowadzenia działalności szkoleniowej w lotnictwie cywilnym. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (Dz. U. Nr 146, poz. 1421 z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 września 2003 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (Dz. U. Nr 165, poz. 1603 z późn. zm.), że przedłożone instrukcje wykonawcze oraz dokumenty regulaminowe nie zostały zatwierdzone przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Skarżący, pomimo dwukrotnego wskazania przez organ, które fragmenty dokumentów regulaminowych należy poprawić bądź uzupełnić – w znaczącej części nie zastosował się do wezwania.
Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony - brak podania miejsca siedziby Spółki, brak wskazania konkretnych naruszeń w przedłożonej przez skarżącego regulaminach i instrukcjach; dowolne rozstrzygnięcie sprawy polegające na ogólnym wskazaniu, że skarżący nie wykonał wezwań organu, podczas gdy skarżący uzupełnił dokumentację, zgodnie z instrukcjami zawartymi w pismach organu oraz naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy w ustawowym, terminie jednego miesiąca, ale w terminie roku i trzech miesięcy, nie wskazując przyczyn zwłoki i nowego terminu rozpatrzenia wniosku. Wnosił o zmianę zaskarżonej decyzji i wznowienie ważności certyfikatu.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie ponownie wskazał na przepisy obu ww. rozporządzeń Ministra Infrastruktury, podkreślając, że zgodnie z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym, wniosek o certyfikację powinien zostać złożony wraz z wymaganymi dokumentami, które następnie zostają poddane ocenie zgodności z obowiązującymi przepisami oraz wymaganiami technicznymi ustalonymi dla wnioskowanego procesu certyfikacji w odrębnych przepisach.
W ocenie organu, skarżący nadal nie spełnia wymagań określonych w przepisach lotniczych, w tym m.in. w ustawie Prawo lotnicze oraz towarzyszących jej aktach wykonawczych, aby w sposób trwały i bezpieczny wykonywać działalność szkoleniową w lotnictwie cywilnym.
Podkreślił, iż w dwukrotnych wezwaniach organ zawarł szczegółowe wskazówki, jakie błędy zostały popełnione przy tworzeniu dokumentów regulaminowych oraz co należy uczynić, aby je poprawić. Nie zgodził się z zarzutem braku uzasadnienia decyzji bowiem organ wskazał je precyzyjnie oraz odesłał do pism z dnia 19 października 2010 r. oraz z dnia 14 kwietnia 2011 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. wskazał, iż zgodnie z § 5 tego artykułu, do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że dalsze prowadzenie działalności szkoleniowej przed skarżącego będzie możliwe po ponownym złożeniu wniosku o ponowne przeprowadzenie procesu certyfikacji i wydanie certyfikatu, usunięciu stwierdzonych niezgodności, jak również po uzyskaniu przez podmiot pozytywnego audytu certyfikacyjnego.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnych naruszeń w przedłożonej przez skarżącego regulaminach i instrukcjach; dowolne rozstrzygnięcie sprawy polegające na ogólnym wskazaniu, że skarżący nie wykonał wezwań organu, podczas gdy skarżący uzupełnił dokumentację, zgodnie z instrukcjami zawartymi w pismach organu oraz naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przez nierozpatrzenie sprawy w ustawowym, terminie jednego miesiąca, ale w terminie roku i trzech miesięcy, nie wskazując przyczyn zwłoki i nowego terminu rozpatrzenia wniosku. Wnosił o uchylenie obu decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu była zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2011r. utrzymująca w mocy poprzednią decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2011 r. Zaskarżone decyzje zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 2 czerwca 2010 r. o recertyfikację ośrodka szkolenia lotniczego.
Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze, podjęcie i wykonywanie działalności w lotnictwie cywilnym, w zakresie określonym w ust. 3, wymaga uzyskania certyfikatu. Wydanie certyfikatu musi być poprzedzone procesem certyfikacji, który jest sprawdzeniem trwałej zdolności podmiotu do bezpiecznego wykonywania określonej działalności lotniczej (ust. 2).
Szczegółowe zasady, tryb dokonywania i zakres oraz kryteria oceny, czy dany podmiot spełnia wymagania niezbędne w procesie certyfikacji zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym (Dz. U. Nr 146, poz. 1421 z późn. zm.).
Zgodnie z § ww. rozporządzenia, proces certyfikacji składa się z następujących etapów:
- 1) informacyjnego - polegającego na zapoznaniu podmiotu ubiegającego się o certyfikat z obowiązującymi przepisami, wymaganiami technicznymi, zasadami oraz procedurami prowadzenia procesów certyfikacji;
- 2) złożenia wniosku - polegającego na złożeniu przez podmiot wniosku, na formularzu określonym w podręcznikach certyfikacji, wraz z wymaganymi dokumentami, oraz ocenie zgodności dostarczonych przez podmiot dokumentów z przepisami oraz wymaganiami technicznymi ustalonymi dla wnioskowanego procesu certyfikacji w odrębnych przepisach;
- 3) oceny i zatwierdzania instrukcji wykonawczych, które są wymagane w odrębnych przepisach dla zapewnienia bezpieczeństwa działalności w lotnictwie cywilnym;
- 4) testów praktycznych, jeśli szczegółowe procedury certyfikacji takich testów wymagają - polegających na praktycznym wykazaniu przez podmiot, że jest trwale zdolny zapewnić bezpieczeństwo wnioskowanej działalności w lotnictwie cywilnym, spełniać wymagania przepisów, które były podstawą certyfikacji, oraz że potrafi wykonywać przedmiotową działalność zgodnie z zasadami, warunkami i ograniczeniami, jakie zostały określone w zatwierdzonych przez Prezesa instrukcjach wykonawczych. Podmiot przeprowadza testy praktyczne, określone przez Prezesa w programie testów praktycznych, o którym mowa w § 24, jako niezbędne dla tego procesu lub etapu certyfikacji, na własny koszt;
- 5) wydania certyfikatu - polegającego na wydaniu decyzji, o której mowa w art. 162 ust. 4 ustawy.
Jak wynika ze wskazanych przepisów, strona (podmiot) ubiegający się o wydanie certyfikatu jest zobowiązany na pierwszym etapie (informacyjnym) do zapoznania się z obowiązującymi przepisami, wymaganiami technicznymi, zasadami oraz procedurami prowadzenia procesów certyfikacji, a następnie złożenia wniosku na formularzu określonym w podręcznikach certyfikacji, wraz z wymaganymi dokumentami, oraz ocenie zgodności dostarczonych przez podmiot dokumentów z przepisami oraz wymaganiami technicznymi ustalonymi dla wnioskowanego procesu certyfikacji w odrębnych przepisach. Obowiązkiem organu w trzecim etapie jest ocena i zatwierdzenie instrukcji wykonawczych, które są wymagane w odrębnych przepisach dla zapewnienia bezpieczeństwa działalności w lotnictwie cywilnym.
Skarżący wystąpił o recertyfikację ośrodka szkolenia lotniczego, uprzednio posiadany certyfikat wygasł, zatem należy uznać, iż procedura procesu certyfikacji była mu dobrze znana. Złożona dokumentacja regulaminowa zawierała – w ocenie organu – błędy i nieścisłości, które zostały wskazane w piśmie z dnia 19 października 2010 r., nie wskazano jednak terminu na usunięcie wykazanych błędów, nie wskazano również rygoru niedokonania poprawek.
W ocenie Sądu zatem pismo to nie można uznać za wyznaczenie dodatkowego terminu w rozumieniu § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym.
Skarżący nadesłał poprawioną dokumentację, która w dalszym ciągu zawierała błędy i nieścisłości, które organ wskazał w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. wyznaczając termin na ich usunięcie oraz informując o skutkach niewykonania we wskazanym terminie czynności. Skarżący dokonał zmian w dokumentacji, które w ocenie organu w dalszym ciągu zawierały błędy. Nie informując skarżącego, iż nadesłana dokumentacja nie stanowi wykonania czynności, tj. usunięcia wskazanych błędów i nieścisłości, została wydana decyzja o odmowie wydania certyfikatu.
Powyższe działanie organu pozwala postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący odpowiadał na każde pismo organu, miał więc prawo uważać, iż dokonał żądanych czynności i przedłożona dokumentacja jest już prawidłowa. Skoro organ uznał, iż dokumentacja w dalszym ciągu jest nieprawidłowa, skarżący popełnia kolejne błędy, czy też organ zauważa inne błędy, których nie wskazał wcześniej, winien poinformować o tym stronę, tak aby decyzja o odmowie wznowienia ważności certyfikatu nie była zaskoczeniem dla strony tylko nieuchronną konsekwencją nieprawidłowego wykonania wskazanych czynności.
Sąd zauważa, iż organ nadesłał pełne akta administracyjne dopiero po dwukrotnym wezwaniu do nadesłania kompletnych akt, z nadesłanych akt nie wynika zresztą chronologia czynności dokonywanych zarówno przez organ jak i skarżącego, pewne czynności nie zostały udokumentowane, np. spotkania, jakie odbywały się w siedzibie Urzędu Lotnictwa Cywilnego z przedstawicielami skarżącego.
Wydając rozstrzygnięcia w sprawach organ swoje stanowisko winien należycie umotywować zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Należy w tym miejscu przypomnieć, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i jego zadaniem jest wyjaśnienie przyjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni przedłożoną dokumentację, w przypadku uznania jej za nieprawidłową zastosuje tryb wskazany w powołanym § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie certyfikacji działalności w lotnictwie cywilnym i wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Sąd uznając słuszność tego zarzutu ocenił, iż naruszenie tego przepisu nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.