Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 czerwca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2091/23

Uzasadnienie

Decyzją z [...] grudnia 2022 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja, organ), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 660 ze zm.), w związku z art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o Spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1983 ze zm., dalej: ustawa o ofercie) nałożyła na M. P. (dalej: Strona, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 200.000 złotych, wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków informacyjnych przez I. S.A. w likwidacji z siedzibą w W. (dalej: Spółka, emitent) obowiązków informacyjnych w okresie, w którym Strona pełniła funkcję członka zarządu Spółki, gdyż Spółka ta:

1. 1) w związku ze sporządzeniem raportu rocznego za rok obrotowy 2017 nienależycie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie:
2. a) w zw. z § 3 ust. 1 i 3, § 60 ust. 1 pkt 3 i § 70 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2018 r. poz. 757) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2005 r. w sprawie zakresu informacji wykazywanych w sprawozdaniach finansowych i skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych, wymaganych w prospekcie emisyjnym dla emitentów z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dla których właściwe są polskie zasady rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1927) oraz pkt 27 działu B. "Dodatkowe noty objaśniające" załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, poprzez niezamieszczenie we wprowadzeniu do sprawozdania finansowego oraz w dodatkowych notach objaśniających odpowiednio stwierdzenia, że istnieją okoliczności wskazujące na zagrożenie kontynuowania działalności oraz informacji o występowaniu niepewności co do możliwości kontynuowania działalności wynikających z tych okoliczności;
3. b) w zw. § 3 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia z 29 marca 2018 r. w zw. z art. 35d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 217, ze zm.), poprzez nieutworzenie w sprawozdaniu finansowym rezerw na przewidywaną stratę z tytułu poręczeń wekslowych udzielonych na rzecz jednostek powiązanych;
4. c) w zw. z § 70 ust 1 pkt 9 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z 29 marca 2018 r., poprzez przekazanie Komisji Nadzoru Finansowego, Spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości raportu rocznego za rok obrotowy 2017 bez sprawozdania firmy audytorskiej z badania rocznego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2017;
5. 2) w związku ze sporządzeniem skonsolidowanego raportu rocznego za rok obrotowy 2017 nienależycie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie:
6. a) w zw. z § 3 ust. 1 i 3, § 60 ust. 2 oraz § 71 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 29 marca 2018 r. w zw. z § 25 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 1 "Prezentacja sprawozdań finansowych" przyjętego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1126/2008 z dnia 3 listopada 2008 r. przyjmującym określone międzynarodowe standardy rachunkowości zgodnie z rozporządzeniem nr 1606/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE. L z 2008 r. Nr 320, str. 1 ze zm.), poprzez brak zamieszczenia ujawnień związanych z występowaniem istotnych niepewności dotyczących zdarzeń lub okoliczności, które mogą nasuwać poważne wątpliwości co do zdolności jednostki do kontynuowania działalności;
7. b) w zw. z § 3 ust. 1 i 3, § 60 ust. 2 oraz § 71 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia z dnia 29 marca 2018 r. w zw. z § 14 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 37 "Rezerwy, zobowiązania warunkowe i aktywa warunkowe" przyjętego ww. rozporządzeniem WE Nr 1126/2008, poprzez nieutworzenie rezerwy na stratę z tytułu poręczeń wekslowych udzielonych na rzecz jednostek powiązanych;
8. c) w zw. z § 3 ust 1 i 3, § 60 ust 2 oraz § 71 ust 1 pkt 3 lit b ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 marca 2018 r. w zw. z § 33 lit. a oraz par. 34 w zw. z par. 74 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 36 "Utrata wartości aktywów", poprzez nieprawidłowe oszacowanie wartości odzyskiwalnej, a w konsekwencji nieprawidłową wycenę wartości przypisanej jednostki zależnej, poprzez przyjęcie założeń nie mających potwierdzenia w faktycznie uzyskiwanych przepływach środków pieniężnych w okresach wcześniejszych;
9. d) w zw. z § 71 ust 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 marca 2018 r., poprzez przekazanie Komisji Nadzoru Finansowego, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości skonsolidowanego raportu rocznego za rok obrotowy 2017 bez sprawozdania firmy audytorskiej z badania skonsolidowanego rocznego sprawozdania finansowego za rok obrotowy 2017.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2021 r. KNF wydała, na podstawie art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie, decyzję administracyjną nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 500 000 złotych z tytułu nienależytego wykonania obowiązków z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o ofercie. Od decyzji tej nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wniesiono też skargi do sądu administracyjnego, w związku z czym decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

Postanowieniem z 4 stycznia 2022 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Stronę kary pieniężnej, o której mowa w art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, w związku ze stwierdzonym naruszeniem przez Spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie, w okresie pełnienia przez Stronę funkcji członka zarządu Spółki.

Pismem z 24 czerwca 2022 r. Strona została zawiadomiona w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak nie skorzystała z tej możliwości.

W dniu [...] grudnia 2022 r. KNF wydała wskazaną na wstępie decyzję o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał m.in., że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, nie bada się okoliczności, które legły u podstaw ukarania Spółki. Organ przytoczył te okoliczności oraz stanowisko Komisji przedstawione w decyzji z [...] października 2021 r., przedstawił wyniki analizy sposobu reprezentacji Spółki, funkcji zarządu, a także okoliczności dotyczących Strony, w tym jej działalności podczas audytu sprawozdań finansowych Spółki za rok 2017.

Komisja stwierdziła, że na dzień wydania decyzji zostały spełnione przesłanki, umożliwiające nałożenie na Stronę kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie. Doszło bowiem do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do Spółki będącej emitentem na mocy art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie. W czasie naruszenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie Strona pełniła funkcję członka zarządu tej Spółki publicznej. Zdaniem Komisji, został również spełniony warunek braku upływu 12 miesięcy od dnia wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie.

Komisja przyjęła, że termin, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, liczony od dnia wydania decyzji z [...] października 2021 r., na mocy art. 31za ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) uległ zawieszeniu, a jego wznowienie nastąpiło z dniem wydania przez Komisję postanowienia o wszczęciu postępowania wobec Strony, tj. 4 stycznia 2022 r. W konsekwencji Komisja uznała, że termin na rozpatrzenie sprawy upływa 4 stycznia 2023 r.

W ocenie KNF, Strona - jako jedyny członek zarządu Spółki prowadząca jej sprawy i reprezentująca ją na zewnątrz - miała pełną wiedzę na temat sytuacji Spółki i jej Grupy Kapitałowej, w tym m.in. jej sytuacji finansowej czy sporów sądowych. Strona była aktywnie zaangażowana w sporządzenie sprawozdań finansowych za 2017 r., lecz jej aktywność nie była ukierunkowana na dbałość o prawidłowe, rzetelne przygotowanie sprawozdań finansowych i współpracę z audytorem w tym zakresie, aby mógł on wydać opinie o sporządzonych sprawozdaniach. Komisja uznała, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Strona dążyła do przedstawienia sytuacji finansowej Spółki i jej Grupy Kapitałowej w określony sposób, tj. korzystniejszy, niż był w rzeczywistości.

W zakresie wymiaru kary KNF przedstawiła swoją ocenę co do przesłanek określonych w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie.

Komisja nie stwierdziła podstaw do odstąpienia od nałożenia na Stronę kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Strona zaskarżyła powyższą decyzję w całości zarzucając organowi:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. - art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu przez KNF - jako przesłanki odpowiedzialności administracyjnoprawnej członka zarządu określonej w tym przepisie - niedołożenia przez członka zarządu należytej staranności i w konsekwencji przyjęcie, że przesłankami odpowiedzialności administracyjnoprawnej członka zarządu określonej w przepisie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie jest wyłącznie ustalenie, że: (i) Spółka dopuściła się naruszenia określonych w tym przepisie obowiązków oraz że (ii) członek zarządu Spółki pełnił mandat w czasie kiedy doszło do takiego rażącego naruszenia, a tym samym nadanie przez KNF odpowiedzialności określonej w art. 96 ust. 6 ustawy ofercie automatycznego charakteru;
3. - art. 96 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 ustawy o ofercie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu dotyczącym członka organu emitenta, nie bada się naruszenia prawa przez Spółkę, a co za tym idzie brak jest obowiązku dokonania ustaleń faktycznych w zakresie podstaw odpowiedzialności członka zarządu w związku z naruszeniem obowiązków przez Spółkę;
4. - art. 96 ust. 1h w zw. z ust. 16 ustawy o ofercie poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zwrot "waga naruszenia prawa", o którym mowa w tym przepisie odnosi się do naruszenia prawa przez emitenta, za które - zgodnie z art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie - odpowiedzialność administracyjnoprawną ponosi członek zarządu, a nie do stopnia naruszenia prawa dokonanego przez tego członka zarządu;
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie, rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego przejawiające się w:
7. a) błędnym przyjęciu, że skarżąca od początku brała udział w sporządzaniu sprawozdania finansowego za 2017 rok oraz skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2017 rok i że miała pełną wiedzę o prowadzonym badaniu;
8. b) błędnym przyjęciu, że działania skarżącej ukierunkowane były na przedstawienie sytuacji Spółki i jej grupy kapitałowej w korzystniejszy, niż w rzeczywistości, sposób;
9. c) nieuwzględnieniu, że niewykonanie w terminie obowiązku opublikowania sprawozdania niezależnego biegłego z firmy D. Sp. z o.o. z badania rocznego sprawozdania finansowego Spółki za 2017 r. wynika wyłącznie z naruszenia przez firmę audytorską obowiązku przeprowadzenia badania w terminie wynikającym z umowy zawartej ze Spółką;
10. d) nieuwzględnieniu wydania przez niezależnego biegłego rewidenta raportów zbadania sprawozdania finansowego za 2017 rok Spółki B. S.A. oraz jednostkowego i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2017 rok Spółki E. S.A., będących spółkami zależną i pośrednio zależną od Spółki bez zastrzeżeń, jako okoliczności wskazującej na nierzetelne działanie biegłego, podważające ocenę zawartą w sprawozdaniu z badania sprawozdania finansowego za 2017 r.;
11. e) nieuwzględnieniu wydania 29 września 2017 r. przez niezależnego biegłego rewidenta z firmy D. raportu z badania śródrocznego sprawozdania finansowego Spółki za pierwszą połowę roku 2017 bez zastrzeżeń jako okoliczności wskazującej na nierzetelne działanie biegłego z firmy D., podważające ocenę zawartą w sprawozdaniu z badania sprawozdania finansowego za 2017 r.;
12. f) nieuwzględnieniu wydania przez innego niezależnego biegłego rewidenta raportu z przeglądu śródrocznego sprawozdania finansowego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. bez zastrzeżeń, co podważa tezy dotyczące obowiązku zamieszczenia we wprowadzeniu do sprawozdania finansowego oraz w dodatkowych notach objaśniających odpowiednio stwierdzenia, że istnieją okoliczności wskazujące na zagrożenie kontynuowania działalności oraz informacji o występowaniu niepewności co do możliwości kontynuowania działalności oraz obowiązku utworzenia rezerw na zobowiązania z tytułu udzielonych przez Spółkę poręczeń;
13. g) błędnym przyjęciu, że nie podjęto kroków związanych z brakiem podstaw do uruchomienia gwarancji;
14. h) błędnym przyjęciu, że skarżąca nie dochowała należytej staranności w wykonywaniu funkcji członka zarządu Spółki, podczas gdy wykonując funkcję prezesa zarządu Spółki opierała się na ocenach profesjonalnych podmiotów, w tym prawników Spółki prowadzących postępowania sądowe określone przez KNF jako zdarzenia niefinansowe, które zdaniem organu zostały błędnie ocenione i odzwierciedlone w sprawozdaniu finansowym i skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym za 2017 r.;
15. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na pominięciu informacji znanych organowi z urzędu, tj. faktu niewywiązania się przez firmę audytorską z w terminie z obowiązku sporządzenia i dostarczenia Spółce opinii i raportu z badania rocznego sprawozdania finansowego za 2017 r. oraz niewywiązania się z obowiązku sporządzenia i dostarczenia Spółce opinii i raportu z badania rocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2017 r., o którym to fakcie organ był informowany przez Spółkę;
16. - art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu dowodów, na których się oparł przyjmując, że skarżąca była w pełni zaangażowana w sporządzenie sprawozdania finansowego i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2017 r. oraz że działania skarżącej nakierowane były na przedstawienie jak najkorzystniejszych, lecz nieprawdziwych wyników Spółki i jej grupy kapitałowej, a także niewskazaniu przyczyn, dla których organ nie dał wiary wyjaśnieniom zawartym w stanowisku zarządu Spółki odnoszącym się do negatywnej opinii biegłego rewidenta wyrażonej przez podmiot uprawniony do badania jednostkowego sprawozdania finansowego w sprawozdaniu z badania sprawozdania finansowego za 2017 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 22 marca 2023 r. Spółka uzupełniła skargę o kolejne zarzuty, w tym:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. - art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 polegające na jego zastosowaniu i uznaniu, że odnosi się do terminów materialnoprawnych, tj. terminu przewidzianego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, podczas gdy powołany przepis ma zastosowanie jedynie do terminów procesowych;
3. - § 3 ust. 1 i 3, § 60 ust. 1 pkt 3 i § 70 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 marca 2018 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2018 r. poz. 757) w związku z § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2005 r, w sprawie zakresu informacji wykazywanych w rozporządzeniach finansowych i skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych, wymaganych w prospekcie emisyjnym dla emitentów z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dla których właściwe są polskie zasady rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1927) oraz pkt 27 działu B. "Dodatkowe noty objaśniające" załącznika nr 1 do tego rozporządzenia polegające na błędnym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że we wprowadzeniu do sprawozdania finansowego Spółki za 2017 rok oraz w dodatkowych notach objaśniających powinny być zamieszczone odpowiednio stwierdzenie, że istnieją okoliczności wskazujące na zagrożenie kontynuowania działalności oraz informacja o występowaniu niepewności co do możliwości kontynuowania działalności wynikających z tych okoliczności;
4. - § 3 ust. 1 i 3, § 60 ust. 2 oraz § 71 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Finansów z 29 marca 2018 r. w związku z § 25 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 1 "Prezentacja sprawozdań finansowych" przyjętego ww. rozporządzeniem WE Nr 1126/2008 polegające na błędnym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że powinny być zamieszczone ujawnienia związane z występowaniem istotnych niepewności dotyczących zdarzeń lub okoliczności, które mogą nasuwać poważne wątpliwości co do zdolności jednostki do kontynuowania działalności;
5. - art. 35d ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości w brzmieniu z maja 2017 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.) polegające na błędnym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że Spółka powinna zamieścić pogłębioną analizę na temat tego, z jakiego powodu uznała zobowiązania z tytułu poręczeń wekslowych, w stosunku do których postępowania sądowe są w toku, za zobowiązania warunkowe pozabilansowe, zamiast za zobowiązania, na które należy utworzyć rezerwę:
6. - § 3 ust. 1 i 3, § 60 ust. 2 oraz § 71 ust. 1 pkt 3 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Finansów z 29 marca 2018 r. w związku z § 33 lit. a oraz § 34 w związku z § 74 Międzynarodowego Standardu Rachunkowości 36 "Utrata wartości aktywów" polegające na błędnym zastosowaniu przejawiającym się w przyjęciu, że Spółka nieprawidłowo dokonała wyceny wartości przypisanej jednostki zależnej;
7. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zebranie, rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego przejawiające się w:
9. a) błędnym przyjęciu w zakresie zbycia przez I. w D., USA akcji E. S.A. i jego skutków;
10. b) błędnym przyjęciu, że informacje przedstawione przez Spółkę na potrzeby zwolnienia z kosztów postępowania sądowego w styczniu 2017 r. świadczą o tym, że na datę publikacji sprawozdania finansowego i skonsolidowanego sprawozdania finansowego za 2017 r., istniało zagrożenie kontynuowania działalności przez Spółkę;
11. c) błędnym przyjęciu, że audytor nie uzyskał od Spółki pełnej historii jej rachunków bankowych za okres od stycznia 2017 r. do dnia sporządzenia sprawozdania finansowego za 2017 r. oraz informacji o postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych w 2017 r. i 2018 r.;
12. d) błędnym przyjęciu, że Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wydała decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji przez I. S.A.

Organ ustosunkował się do tych zarzutów, podtrzymał wniosek o oddalenie skargi i przedstawił opinię prawną z 20 stycznia 2022 r. w przedmiocie zakresu zastosowania art. 31za ustawy COVID-19, sporządzoną przez prof. UW dr hab. M. D..

W replice skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o pominięcie dowodu w postaci ww. opinii prawnej.

Podczas rozprawy 16 czerwca 2023 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że przedstawiona opinia prawna nie została powołana jako dowód w sprawie, a jedynie jako rozwinięcie stanowiska Komisji w zakresie wykładni art. 31za ustawy COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - stosownie do § 2 powołanego artykułu - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja KNF jest wadliwa, gdyż do nałożenia kary pieniężnej na Stronę doszło po upływie terminu określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Przypomnienia wymaga, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, zgodnie z którym, w przypadku naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1e - Komisja może nałożyć m.in. na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł. Stosownie do art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie kara, o której mowa w ust. 6, nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, 1e lub 1f, upłynęło więcej niż 12 miesięcy.

W rozpatrywanej sprawie, przewidziany w tym przepisie termin przedawnienia rozstrzygania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu Spółki rozpoczynał swój bieg od wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie tj. [...] października 2021 r. i upłynął [...] października 2022 r. Po upływie tego terminu do nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu Spółki dojść już nie powinno.

Sąd w składzie orzekającym podzielił w tym zakresie pogląd prawny zaprezentowany m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2021 r. sygn. VI SA/Wa 1266/21, z 13 października 2022 r. sygn. VI SA/Wa 1284/22 oraz 8 grudnia 2022 r. sygn. VI SA/Wa 1848/22 (te i pozostałe powołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i przyjął, że przepis art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 nie ma zastosowania do terminu określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Termin przewidziany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, a jego upływ oznacza dla KNF brak możliwości nałożenia kary pieniężnej. Upływ tego terminu skutkuje wygaśnięciem kompetencji organu nadzoru do nałożenia sankcji, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie i w doktrynie prawa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2013 r. sygn. II GSK 767/12, z 20 września 2019 r. sygn. II GSK 2372/17, a także A. Skoczylas [w:] Komentarz do ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych [w:] Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, red. T. Sójka, Warszawa 2015, art. 96.).

Upływ terminu karania należy traktować jako bezwzględną przeszkodę dalszego prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak [w:] S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 – 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 – 74).

Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja ograniczenia terminu rozstrzygania w sprawie administracyjnej nie budzi zastrzeżeń, bowiem spełnia postulat pewności prawa. Chodzi w istocie o to aby zachować określony związek czasowy pomiędzy czynem a sankcją. Wówczas funkcje sankcji odstraszające czy dyscyplinujące do przestrzegania prawa zyskują na sile. Odpowiedzialność osoby fizycznej będącej członkiem zarządu Spółki publicznej jest odpowiedzialnością będącą konsekwencją uprzedniego nałożenia kary pieniężnej na tę Spółkę. Jej terminowe ograniczenie należy postrzegać jako przyzwolenie ustawodawcy na to, że z chwilą upływu wymaganego okresu czasu prymat muszą wziąć względy natury społecznej czy też pragmatyczno-słusznościowej usuwające stan niepewności tej osoby co do możliwej odpowiedzialności za czyny naruszenia prawa przez Spółkę. Omawiana instytucja przedawnienia karania pozwala ten stan niepewności usunąć, stabilizując sytuację i służąc zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że w rozpatrywanej sprawie okres przedawnienia karalności, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczął bieg 4 stycznia 2022 r. tj. z datą skierowania do Strony zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Uzasadnienia dla twierdzeń organu w tym zakresie nie można upatrywać w postanowieniach art. 31za ustawy COVID-19.

Sąd dostrzega, że z dniem 8 marca 2020 r. ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) została zmieniona ustawa COVID-19 i został do niej wprowadzony art. 31za w następującym brzmieniu: "1. W przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw, z zastrzeżeniem art. 15zzf.

2. W sprawach z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii".

W ramach powołanej regulacji ustawodawca określił szczególne zasady biegu terminu przedawnienia nałożenia kar pieniężnych przez organ w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Przy czym zdecydował się na odniesienie wprowadzanej regulacji tylko do tych terminów przedawnienia, do których stosuje się przepisy k.p.a. (por. art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a.). W konsekwencji ograniczenie w zakresie biegu terminów przedawnienia przewidziane w art. 31za ust. 2 ustawy COVID-19, nie obejmuje terminów przedawnienia tych kar pieniężnych nakładanych przez KNF, do których (wobec istnienia stosownej regulacji prawnej w ustawie szczególnej) nie stosujemy przepisów k.p.a. a zatem i kary pieniężnej, o której mowa w art. art. 96 ust. 6 pkt 2 ustawy o ofercie, do której ma zastosowanie szczególny termin przedawnienia karalności określony w art. 96 ust. 7 tej ustawy. W świetle powyższego przepis art. 31za ust. 2 ustawy COVID-19 nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania, jak słusznie zresztą przyjęła Komisja.

W ocenie Sądu, omawiany termin przedawnienia karalności, nie został też zmodyfikowany w art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19.

Przytoczone powyżej brzmienie tego przepisu zostało zmienione na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695) w ten sposób, że zdanie 2 tego artykułu uzyskało następujące brzmienie: "W zakresie nieuregulowanym stosuje się art. 15zzs". Powołany art. 15zzs ustawy COVID-19 wprowadzał szczególne rozwiązania w zakresie biegu terminów procesowych i sądowych. W ust. 9 tego artykułu w wprowadzona została reguła, zgodnie z którą w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID mogą zostać wydane m.in. decyzje uwzględniające w całości żądanie strony i uczestnika postępowania. Oczywiste zatem pozostawało, że w tym czasie, nie mogły zostać wydane decyzje niekorzystne dla strony prowadzonego postępowania, w tym decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Z dniem 16 maja 2020 r., na mocy art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), art. 15zzs ustawy COVID-19 został uchylony, w konsekwencji także odesłanie do jego stosowania zawarte w art. 31za ust. 1 tej ustawy. Z tą też datą wyeliminowane zostało ograniczenie w wydawaniu decyzji wprowadzone na mocy art. 15zzs ust. 9 ustawy. Wraz z uchyleniem tego przepisu usunięte zostały udogodnienia, jakie dla stron postępowania wynikały ze wstrzymania czy zawieszenia biegu terminów procesowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za nieuprawnioną interpretację przepisów, zgodnie z którą po 16 maja 2020 r. (z tym dniem uchylono art. 15zzs ustawy COVID-19) organ zachowałby możliwość skorzystania z regulacji przyjętej w art. 31za ust. 1 ww. ustawy według swojego uznania i to w sytuacji, gdy po tej dacie, Strona została pozbawiona udogodnień procesowych, jakie wynikały z uchylonego art. 15zzs tej ustawy.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się, że organ utrzymał po tej dacie prawną możliwość decydowania o biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej poprzez dokonanie, czy też powstrzymywanie się przez określony okres czasu od podjęcia dalszych czynności w sprawie – a tego właśnie założenia wymagałoby przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie do rozpoczęcia biegu terminu doszło na skutek podjętej przez organ pismem z 4 stycznia 2022 r. czynności zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania.

Sąd podkreśla nadto, że okresie od 18 kwietnia 2020 r. do 16 maja 2020 r. poprzez odesłanie w art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 do stosowania art. 15zzs tej ustawy, ustawodawca odwołał się do regulacji biegu terminów procesowych i sądowych, w tym biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (por. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 tej ustawy) a nie terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, o czym stanowił w tym samym okresie czasu art. 15zzr ustawy COVID-19, w tym terminów przedawnienia (art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19).

Również z tego względu brak jest podstaw do wnioskowania, że przepis art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 należy odnosić do materialnego terminu biegu przedawnienia do nałożenia kary pieniężnej, skoro wskutek odesłania w zakresie nieuregulowanym do art. 15zzs ustawy COVID-19 należałoby go odczytywać jako przepis odnoszący się do terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez KNF.

Jak wcześniej wskazano, na gruncie niniejszej sprawy brak też podstaw faktycznych do przyjęcia, że mogłoby dojść do określenia biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej na zasadach ogólnych, określonych w art. 189h w związku z art. 189a § 2 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w demokratycznym państwie prawa, w sytuacji gdy wolą ustawodawcy nałożenie na stronę prowadzonego postępowania administracyjnego kary pieniężnej jest możliwe tylko do pewnego momentu (np. w ciągu 12 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1e ustawy o ofercie) termin ten nie może ulegać przedłużeniu na warunkach i zasadach, jakie nie są stronie znane i nie są oparte na obiektywnych kryteriach. Idąc tokiem rozumowania organu, z treści art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 należałoby wnioskować, że organowi został pozostawiony wybór czy termin przedawnienia rozpocznie bieg czy też nie. Byłoby to zależne wyłącznie od tego, czy Komisja zdecydowała się podjąć czynność w sprawie. Działanie organu w tej sferze miałoby charakter zupełnie dowolny, oderwany od rzeczywistych ograniczeń aktywności organu podyktowanych ochroną życia i zdrowia ludzkiego, które nota bene ulegały istotnym zmianom na przestrzeni od roku 2020 do 2023. Stanowisko takie nie zasługuje na akceptację, gdyż całkowicie niweczy ochronny charakter instytucji przedawnienia karalności za delikty administracyjne ustanowionej w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Sądowi znany jest odmienny pogląd prawny co do zakresu zastosowania art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19, wyrażony m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 marca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 2657/21, z 30 czerwca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 830/22 oraz z 2 lutego 2023 r. sygn. VI SA/Wa 2570/21, nadający priorytet wykładni celowościowej tego przepisu i intencjom, jakie przyświecały ustawodawcy. Poglądu tego Sąd w składzie orzekającym jednak nie podziela i uważa, że ewentualne usterki legislacyjne, przejawiające się w rozbieżności między tym, co zamierzał ustawodawca, a brzmieniem uchwalonych przepisów, nie powinny być eliminowane w drodze interpretacji, która obniża standardy ochrony praw jednostki względem organów państwa.

Rozumowanie takie odpowiada zasadzie przyjętej w art. 7a § 1 k.p.a. Nakazuje ona wątpliwości co do treści normy prawnej w tego rodzaju sprawach (tj., gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku) rozstrzygać na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zaznaczyć trzeba, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, określone w powołanym przepisie, jak również w art. 7a § 2 k.p.a. Przyjazna dla strony interpretacja jest związana z kierowanymi do ustawodawcy postulatami należytej jakości stanowionego prawa, spełniającego wywodzone z art. 2 Konstytucji RP kryteria poprawnej legislacji (zob. J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 7a).

Z omówionych względów stanowisko organu o braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, z uwagi na treść art. 31za ust 1 ustawy COVID-19, nie zasługiwało na aprobatę. W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej wykładni art. 31za ust. 1 ustawy COVID-19 a w rezultacie przepis ten niewłaściwie zastosował w rozpatrywanej sprawie.

Ze względu na upływ terminu karalności, doszło do wyłączenia możliwości nałożenia na skarżącą sankcji administracyjnej, postępowanie administracyjne w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe, co w świetle art. 105 § 1 k.p.a. skutkować musiało jego umorzeniem. W tej sytuacji ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi okazała się zbędna.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął stosownie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (2.000 zł), wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm. (5.400 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).