Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej po rozpatrzeniu odwołania pani H.S. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. umarzającej postępowanie w sprawie wpisu na listę adwokatów postanowiło zaskarżoną uchwałę uchylić i odmówić skarżącej wpisania jej na listę adwokatów.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. pani H.S. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o wpisanie jej na listę adwokatów w oparciu o przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 123 z 2002 r. poz. 1058 z późn. zm., zwanej dalej p.o.a.).
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. umorzyła postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku w sprawie sygn. akt 6/06 stwierdzającym niekonstytucyjność niektórych przepisów ww. ustawy. Organ stwierdził, powołując się na aktualną interpretację orzeczenia Trybunału prezentowaną przez Ministra Sprawiedliwości w decyzji z dnia 23 czerwca 2006r., że zapis art. 66 ust. 1 punkt 2 powołanej ustawy stanowiący podstawę dla dokonania wpisu w przypadku wnioskodawczyni, utracił w całości moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. i przepis ten nie może stanowić po dniu ogłoszenia uzasadnienia Trybunału podstawy wpisu na listę adwokatów osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie zdały egzaminu adwokackiego. Dotyczy to również tych osób, które po złożeniu egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, radcowskiego czy notarialnego legitymują się praktyką w zawodzie prawniczym.
W odwołaniu od powyższej uchwały pani H.S. podniosła, że właściwa interpretacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosków odmiennych niż wyrażone w uchwale Okręgowej Rady Adwokackiej. Trybunał uznał bowiem art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. za niekonstytucyjny, ale tylko w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które złożyły egzamin i odbyły inną niż adwokacka aplikację lecz nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. W ocenie skarżącej nie jest sprzeczne z konstytucją umożliwienie dokonania wpisu na listę adwokatów osobom, które ukończyły inną aplikację i posiadają odpowiednią praktykę w zawodzie prawniczym.
Tym samym, pomimo, iż odpowiednią praktykę winien określić ustawodawca, ale można założyć, że nie będzie ona dłuższa niż 3 lata chociażby dlatego, że taki był jej rozmiar przed nowelizacją ustawy Prawo o adwokaturze i tak jest określona w przepisach wzajemnych dotyczących funkcjonowania sądów i prokuratury.
Rozpoznając odwołanie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej poczyniło ustalenia faktyczne w zakresie legitymowania się kandydatki zdanym w 1989 r. egzaminem prokuratorskim; zatrudnieniem od 1989 r. do 1990 r. jako [...], a następnie - od 1990 r. do 2006 r. jako [...] w G. Stwierdziło, że uchwała ORA podlega uchyleniu, bo nie można uznać, by postępowanie w sprawie wpisu na listę adwokatów stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Poddając wniosek merytorycznemu rozstrzygnięciu w całości podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały ORA, odnoszącą się do oceny treści wyroku TK i jego wykładni.
Organ odwoławczy wywodził, że skutkiem orzeczenia TK stał się stan niepewności prawnej co do zakresu obowiązywania wyroku, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie doprecyzował kryteriów, które mają przesądzać o uznaniu praktyki prawniczej wnioskodawczyni za "odpowiednią", pozostawiając tę kwestię do ponownego uregulowania przez ustawodawcę. Stąd organy samorządu adwokackiego nie mają obecnie kompetencji do przeprowadzania quasi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe kandydata jest "odpowiednie" w świetle treści wyroku TK. Egzamin taki musiałby znacząco przekraczać ramy badania przesłanek uzyskania wpisu, jakie zakreślał art. 65 pkt 1 p.o.a. (rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata).
Prezydium NRA powołało się na pogląd, wyrażony przez Ministra Sprawiedliwości w innej sprawie, iż w obecnym stanie prawnym, przed podjęciem rozstrzygnięć ustawowych, art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.a. nie może w ogóle stanowić podstawy uzyskania wpisu na listę adwokatów. Dokonanie wpisu przez organy adwokatury nie byłoby także zasadne wobec stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który sprzeciwiłby się takiemu rozstrzygnięciu zgodnie z przyjętą wykładnią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pani H.S. domagała się uchylenia zaskarżonej uchwały. Ponowiła argumentację ujętą w odwołaniu, w myśl której Trybunał Konstytucyjny zakwestionował art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze tylko w tym zakresie w jakim stwarzał on możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które odbyły inną niż adwokacka aplikację i złożyły stosowny egzamin ale nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Wskazała zarazem na fakt, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 zmienił jedynie obowiązujący od wielu lat art. 66 zgodnie z którym od wymogu odbycia aplikacji adwokackiej zwolnione były osoby, które co najmniej przez 3 lata zajmowały stanowisko prokuratora, przy czym konstytucyjność wspomnianego przepisu nigdy nie była kwestionowana. W obecnym stanie prawnym to właśnie kwestia odpowiedniej praktyki winna być rozpatrywana indywidualnie przez organ uprawiony do dokonania wpisu.
W przypadku skarżącej przez 15 lat pracowała na stanowisku [...] pełniąc również funkcję [...] w G. Rezygnując ze stanowiska [...], do czego, jak podkreślała, zmusiło ją uregulowanie ustawowe oraz składając wniosek o wpis na listę adwokatów pozostawała w przekonaniu, że uregulowanie powyższe pozostanie instytucją trwałą. W aktualnej sytuacji natomiast nie może wykonywać zawodu, a tym samym uzyskiwać dochodów, najpierw bowiem uzyskała ustawową możliwość uzyskania wpisu na listę adwokatów, a gdy podjęła kroki w tym kierunku szansa ta została jej odebrana.
Na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r. pani H.S. zmodyfikowała skargę wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych uchwał.
W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. 02.153.1269 ze zm.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. 02.153.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez panią H.S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Obydwie zaskarżone uchwały powołują się w uzasadnieniach na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529 dowodząc, że w jego świetle brak jest podstawy prawnej do wpisania skarżącej na listę adwokatów.
Z poglądem tym nie można się zgodzić, bowiem zgodnie z pkt I ppkt 5 tego wyroku art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw - jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji, ale w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym.
Wobec treści rozstrzygnięcia organów samorządu adwokackiego w pierwszej kolejności należało określić w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze.
Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli.
Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania.
W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji.
Wyrok taki, zwany wyrokiem "zakresowym" odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną.
Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79).
Biorąc powyższe pod uwagę pkt I 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć go do tzw. wyroków zakresowych. Zatem z dniem publikacji tegoż orzeczenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Innymi słowy art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym.
Konsekwencją powyższego jest, że może on – wbrew stanowisku organów samorządu adwokackiego - stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny.
Zgodnie z cytowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki przed dokonaniem takiego wpisu powinien zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Ponadto może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego.
W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację – wszak działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane - może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej.
Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny uznał za mankament ustawy brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, ale nie stwierdził w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy.
W rozpoznawanej sprawie Okręgowa Rada Adwokacka w [...], co wynika z uzasadnienia jej uchwały z dnia [...] lipca 2006 r., nie ustaliła nawet stanu faktycznego i nie dokonała oceny kwalifikacji zawodowych skarżącej, tylko przyjęła brak podstawy prawnej do żądania wpisu.
Organ odwoławczy wprawdzie dokonał własnych, lakonicznych ustaleń w zakresie drogi zawodowej skarżącej, jednakże nie dokonał żadnej oceny tego materiału dowodowego. Przyjął brak kompetencji do przeprowadzania quasi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie zawodowe kandydata jest "odpowiednie", nie ocenił także obszernego protokołu z rozmowy przeprowadzonej z kandydatką.
Uznając błędnie, że nie istnieje podstawa prawna do podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów z uwagi na utratę w całości z dniem 4 maja 2006 r. mocy obowiązującej art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, organ samorządu adwokackiego zaniechał dokonania ustaleń faktycznych w celu prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tym samym naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
W szczególności uchwały nie zawierają podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym bardziej uzasadnienia zastosowanej podstawy. Organ wypowiedział się wprawdzie dlaczego nie zastosował art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o adwokaturze, ale nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego zastosował w podjętej uchwale. Z pewnością nie jest nim interpretacja wyroku TK dokonana przez Ministra Sprawiedliwości w innej sprawie.
Powyższe uchybienia naruszające zarówno prawo materialne jak i procesowe, mające wpływ na wynik sprawy, uzasadniają wyeliminowanie obu zaskarżonych uchwał z obrotu prawnego.
Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku strony organy samorządu adwokackiego wezmą pod uwagę powyższe wskazania.
Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.