Uzasadnienie
[...] lipca 2017 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym i Naczelną Radą Aptekarska w sprawie zasad współdziałania przy wydawaniu opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek w związku z dostrzeżoną potrzebą wypracowania nowych zasad współpracy przy wydawaniu przez samorząd aptekarski opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oraz w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek.
Pismem z 25 sierpnia 2017 r. Związku Pracodawców Aptecznych [...] (nazywany dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na porozumienie z 21 lipca 2017 r.
Porozumienie dotyczy sposobu wykonywania kompetencji organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie:
- - wykonywania ustawowych obowiązków co do postępowań o udzielenie albo cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,
- - zasięgania opinii o posiadaniu przez osobę wskazaną jako kierownik apteki rękojmi należytego prowadzenia apteki,
Porozumienie dotyczy także uprawnień i obowiązków okręgowych izb aptekarskich w zakresie:
- - wydawania przez samorząd aptekarski opinii w sprawach udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych,
- - wydawania przez samorząd aptekarski opinii w sprawach ustanawiania lub zmiany kierowników aptek ogólnodostępnych.
Skarżący podał, że wyżej wymienione uprawnienia i obowiązki odnoszą się do konkretnych spraw indywidualnych przedsiębiorców (oraz osób będących kierownikami aptek), będących przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy Inspekcji Farmaceutycznej (tj. postępowań o udzielenie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), których wynikiem Izby Aptekarskie, jako organ samorządu zawodowego, są żywotnie zainteresowane.
Zgodnie z § 4 Porozumienia dokument ten ma być przekazywany wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym oraz prezesom okręgowych izb aptekarskich "w celu jego stosowania" w indywidualnych postępowaniach administracyjnych dotyczących udzielenia lub cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.
Skarżący podał, że Porozumienie ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną dwóch kategorii podmiotów:
- - przedsiębiorców będących stronami postępowań o udzielenie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki,
- - osób fizycznych będących kierownikami aptek.
W ocenie Strony, uwzględniając opisany przedmiot Porozumienia i jego związek z uprawnieniami oraz obowiązkami organów administracji w zakresie m.in. udzielania i cofania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (co odbywa się w ramach postępowania administracyjnego regulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej) oraz organów samorządu zawodowego, istnieją podstawy do uznania Porozumienia za akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, nazywanej dalej: "p.p.s.a.").
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdzając, że zaskarżone porozumienie nie zawiera elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.
Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Oceniając charakter zaskarżonego w sprawie Porozumienia pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej z 21 lipca 2017 r., należy zauważyć, że nie jest on ani decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 K.p.a., ani też aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym o przepisy prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie administracyjnej. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, wynika z przepisów prawa.
Zaskarżone Porozumienie nie jest aktem lub czynnością podjętą w indywidualnej sprawie, jak również nie jest skierowane do określonego podmiotu.
Wspomniane Porozumienie zostało zawarte pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Rady Aptekarskiej, ma charakter ogólny, dotyczy postępowań administracyjnych, etapu gromadzenia dowodów w postaci wyrażania opinii przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych do okręgowych izb aptekarskich w sprawach o udzielenie albo cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że akt lub czynność może wykazywać cechy aktu generalnego, jednak co do zasady podejmowany jest w sprawie indywidualnej. W przypadku Porozumienia nie sposób mówić o jego podwójnym charakterze (generalnym i indywidualnym), gdyż w ogóle nie mieści się ono w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Porozumienie jest w istocie rodzajem umowy zawartej pomiędzy Głównym Inspektorem Farmaceutycznym a Prezesem Naczelnej Izby Aptekarskiej, w której został określony model współdziałania stron w postępowaniach dotyczących wyrażania opinii w sprawie udzielania albo cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, która we wszczętych postępowaniach ma stanowić dowód w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z treści samego Porozumienia wynika, że jego strony dokonały ustaleń co do trybu i czasu wydawania wspomnianej opinii. Taki sposób uregulowania zasad współdziałania niewątpliwie świadczy o tym, że Porozumienie nie ma charakteru władczego (nie jest jednostronnym aktem lub czynnością).
Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegające kognicji sądów administracyjnych muszą należeć do kategorii spraw z zakresu administracji publicznej.
Przyjmuje się, że sprawą z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). W przypadku Porozumienia organ administracji publicznej nie załatwił sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz zawarł umowę, co oznacza, że działał w innej formie, niż przewidziana dla załatwienia spraw tego rodzaju (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., sygn. akt II GSK 4556/16).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
Odnośnie do pkt 2 Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.