Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w sprawie ustalenia wyniku testu egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, wydaną na podstawie art.75j ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), uwzględniając wyniki testu p. D. G., która przystąpiła do egzaminu w dniu [...] lipca 2006 r., Komisja Egzaminacyjna powołana zarządzeniem Nr [...] Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2006 r., zmienionym zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdziła, co następuje:
- - po sprawdzeniu testu ustaliła, iż zainteresowana - p. D. G. podczas egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką uzyskała łącznie 188 punktów;
- - w tej sytuacji zainteresowana otrzymała - zgodnie z art. 75i ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze - negatywny wynik testu egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką.
W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały powtórzono ustalenia z podstawy prawnej i treści uchwały stwierdzając w konkluzji, iż zgodnie z art. 75i ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu najmniej 190 punktów - a zatem wynik egzaminu jest negatywny.
Odwołanie od powyższej uchwały Komisji Egzaminacyjnej złożyła zainteresowana - p. D. G.. W odwołaniu zainteresowana podniosła zarzut, iż pytania testowe o numerach 102, 116 i 129 zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, wykluczając możliwość udzielenia jednej prawidłowej odpowiedzi. Tym samym wniosła o uznanie tych pytań za wadliwie skonstruowane oraz zaliczenie ich do uzyskanej punktacji, co mogłoby - jej zdaniem - skutkować uzyskaniem wyniku pozytywnego z egzaminu. Zakwestionowane przez odwołującą się pytania dotyczyły pytań: nr 102 - prawa upadłościowego i naprawczego (legitymacji do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości spółki akcyjnej), nr 116 - wygaśnięcia prokury (określenia, kiedy prokura wygasa) oraz nr 129 - ustania powinowactwa, wynikającego z małżeństwa, według Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
W ocenie odwołującej się w pytaniach nr nr 102 i 116 były możliwe dwie poprawne odpowiedzi (B i C), zaś w odniesieniu do pytania nr 116 odwołująca się wskazała, iż art. 109 k.c. nie wyklucza, że prokura wygasa z chwilą odwołania wyłącznie ze skutkiem w stosunkach pomiędzy prokurentem a przedsiębiorcom; natomiast przepis ten ma charakter ochronny dla podmiotów trzecich, dla których prokura wygasa z chwilą wykreślenia. Swoje stanowisko w sprawie prawidłowości odpowiedzi na pytania skarżąca poparła poglądami przyjętymi w przywołanej literaturze prawniczej.
W związku ze zgłoszonymi uwagami zainteresowana wniosła o ustosunkowanie się do tych zastrzeżeń. Na podstawie przytoczonych argumentów wniosła o uznanie pytań numer 102, 116 i 129 za wadliwie skonstruowane oraz o zaliczenie zaznaczonych przez nią odpowiedzi za poprawne. Jednocześnie w związku z instrukcją, że w pytaniu konkursowym może być tylko jedna prawidłowa odpowiedź, wniosła o uchylenie uchwały numer [...] z dnia [...] lipca 2006 w odniesieniu do jej osoby oraz o uznanie jej wyniku z przeprowadzonego egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką za pozytywny.
Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l i 2 K.p.a. w związku z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanej, orzeczono:
- I. uchylić § l zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia 10 lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i ustalić, iż D. G. uzyskała podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r. łącznie 189 (sto osiemdziesiąt dziewięć) punktów;
- II. w pozostałym zakresie zaskarżoną uchwałę z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymać w mocy.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, iż zgodnie z art. 75j ust. l ustawy - Prawo o adwokaturze, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego Komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały i ogłasza ten wynik. Natomiast art. 75i ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze stanowi, iż pozytywny wynik egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.
Po wnikliwej analizie akt osobowych skarżącej, zwłaszcza zawartego w nich testu i karty odpowiedzi oraz całości dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem ustalono, iż egzamin, którego skarżąca była uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy - Prawo o adwokaturze i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i adwokackiego (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2160 z późn. zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej.
Również uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, iż skarżąca w dniu [...] lipca 2006 r. złożyła egzamin konkursowy, z którego uzyskała wynik 188 (sto osiemdziesiąt osiem) punktów. Ponowne przeliczenie ilości uzyskanych punktów potwierdziło tę liczbę punktów.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do pytania nr 102 Minister podzielił pogląd p. D. G., iż zostało ono sformułowane w taki sposób, że możliwe było udzielenie dwóch poprawnych odpowiedzi, tj. "B" i "C". Wprawdzie w kluczu odpowiedzi wskazana była odpowiedź "C" jako prawidłowa, jednak do testu wkradł się błąd drukarski i w odpowiedzi "B" zamiast "dłużnik (spółka)" wydrukowano "dłużnik spółki". Wobec powyższego, przy takim sformułowaniu pytania również odpowiedź "B" okazała się prawidłowa. Skarżąca udzieliła na powyższe pytanie odpowiedzi "B", wobec czego za odpowiedź tę uzyskała dodatkowy l punkt.
Odnośnie podniesionego przez skarżącą zarzutu związanego z oceną pytania nr 129 Minister Sprawiedliwości uznał, iż polemika dotycząca prawidłowej odpowiedzi jest bezpodstawna.
Pytanie brzmiało:
"Według Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wynikające z małżeństwa powinowactwo:
A. ustaje z chwilą orzeczenia rozwodu;
B. nie ustaje i trwa mimo ustania małżeństwa;
C. ustaje z chwilą prawomocnego unieważnienia małżeństwa."
Z treści art. 26 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jednoznacznie wynika, że wynikające z małżeństwa powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka trwa mimo ustania małżeństwa i ta definicja ustawowa zawarta została w odpowiedzi "B". Błędne są więc wywody skarżącej, że prawidłowa jest również odpowiedź wskazana w punkcie "C". Jakkolwiek podzielić należy pogląd, iż powinowactwo ustaje ex tunc wskutek unieważnienia małżeństwa, co podnosi sama skarżąca. Taka jednak konstatacja prowadzi do wniosku, iż powinowactwo nigdy nie istniało. Samo sformułowanie tej odpowiedzi, gdzie wskazany jest konkretny termin, kiedy powinowactwo ustaje - data uprawomocnienia wyroku, którym unieważnione zostaje małżeństwo, nie powinno budzić wątpliwości, iż jest to odpowiedź nieprawdziwa. W żadnym bowiem przypadku unieważnienia małżeństwa momentem ustania powinowactwa nie jest chwila uprawomocnienia się orzeczenia orzekającego to unieważnienie. Mając powyższe na uwadze oczywistym jest, że wyłącznie prawidłową odpowiedzią na pytanie nr 129 była odpowiedź "B". Stąd zarzut skarżącej należało uznać za bezzasadny.
Skarżąca zakwestionowała również pytanie nr 116, które zostało sformułowane w sposób następujący:
"Prokura wygasa:
A. wskutek wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru;
B. wskutek utraty przed przedsiębiorcę zdolności do czynności prawnych;
C. wskutek odwołania."
Z wywodów skarżącej wynika, iż postawione pytanie dopuszcza możliwość udzielenia dwóch prawidłowych odpowiedzi: "A" i "C". Tymczasem tylko odpowiedź "A", wskazująca na wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru, jako sposób wygaśnięcia prokury, była prawidłowa. Można zatem stwierdzić, iż błąd odwołującej polegał na braku rozróżnienia instytucji "wygaśnięcie prokury" od jej ustania wskutek odwołania.
Treść art. 109 (7) k.c. wyraźnie przewiduje dwa sposoby ustania prokury. W świetle § 1 tego przepisu prokura może być w każdym czasie odwołana, natomiast § 2-4 przewiduje jej wygaśnięcie z mocy prawa na skutek określonych w tym przepisie zdarzeń. I tak, odwołanie prokury następuje na skutek złożenia oświadczenia woli przez uprawnionego reprezentanta przedsiębiorcy podlegającego obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców.
Natomiast wygaśnięcie prokury na skutek wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego następuje z mocy prawa w chwili dokonania czynności technicznej. Ta urzędowa czynność, dokonywana przez pracownika Krajowego Rejestru Sądowego, ma charakter wyłącznie faktyczny i może nastąpić dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia sądu rejestrowego o wykreśleniu danego podmiotu z rejestru (art. 694 (5) § 2 k.p.c. w związku z art. 20 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 17, poz. 17, ze zm.).
Złożenie oświadczenia woli oraz wykreślenie z rejestru należą do zupełnie różnych rodzajów zdarzeń cywilno-prawnych, czyli okoliczności z którymi przepisy prawne wiążą określone w nich skutki cywilno-prawne. Odwołanie prokury jest niewątpliwie czynnością prawną (jednostronną), której istotnym elementem jest złożenie oświadczenia woli przez uprawniony podmiot prawa cywilnego, podczas gdy wykreślenie z rejestru należy do odrębnego typu zdarzeń prawnych zbliżonych do orzeczenia sądowego, choć samym orzeczeniem nie jest. Pojęcia powyższe należą do podstawowych instytucji prawa cywilnego omawianych w ramach części ogólnej kodeksu cywilnego, którym podręczniki akademickie poświęcają wiele uwagi.
Oczywiście z praktycznego punktu widzenia zarówno odwołanie prokury, jak i wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru prowadzi do tego samego skutku, czyli że prokurent przestaje pełnić swoją funkcję, nie ma decydującego znaczenia.
Celem pytania było sprawdzenie wiedzy zdającego co do znajomości tych dwóch odrębnych instytucji prawnych. Z tego powodu tylko odpowiedź "A", wskazująca na wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru, jako ustawowy sposób "wygaśnięcia" prokury była prawidłowa. Stąd zarzut skarżącej uznano za chybiony.
W konsekwencji stwierdzono, iż p. D. G. uzyskała podczas egzaminu konkursowego łącznie 189 punktów.
Tymczasem z treści uchwały Komisji Egzaminacyjnej wynika, iż skarżąca uzyskała wynik 188 punktów. Z powyższych przyczyn należało orzec o uchyleniu zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej w części ustalającej liczbę punktów i ustalić ich prawidłową ilość (189 punktów).
Jednocześnie, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności stwierdzono, iż uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. został ustalony przez Komisję Egzaminacyjną prawidłowy (negatywny) wynik egzaminu, bowiem skarżąca nie uzyskała wymaganych przez ustawę co najmniej 190 punktów, niezbędnych dla uznania wyniku za pozytywny.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej podkreślono, iż test na aplikację adwokacką jest testem jednokrotnego wyboru, w którym tylko jedna odpowiedź jest prawidłowa i jest to wymóg ustawowy, wynikający z przepisu art. 75i pkt l ustawy - Prawo o adwokaturze. Dlatego też zarzut skarżącej, iż niemożliwym było udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi na poszczególne pytania testowe należy uznać za chybiony - z wyjątkiem pytania nr 102, co do którego skarżąca uzyskała dodatkowy punkt. Stąd wobec zachowania wszystkich wymogów formalnych, dotyczących organizacji egzaminu oraz zasadności zarzutów merytorycznych dotyczących wyłącznie pytania nr 102, odwołanie w zakresie wyniku egzaminu uznano za nieuzasadnione, a podniesione zarzuty za bezzasadne.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie uznania za bezzasadne odwołania od wyniku egzaminu na aplikację adwokacką złożyła zainteresowana, która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, tj. to art. 75i ust. l ustawy - Prawo i o adwokaturze poprzez umieszczenie w treści testu, wbrew wyżej wymienionym przepisom, pytań zawierających więcej niż jedną prawidłową odpowiedź (nr nr 116 i 129) według numeracji testu i w związku z tym wniosła o:
- - uznanie pytania 116 i 129 za wadliwie skonstruowane;
- - zaliczenie zaznaczonych przez skarżącą odpowiedzi na pytania nr 116 i 129 za poprawne, a także o
- - uchylenie zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw Aplikacji Adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w części dotyczącej pytań 116 i 129;
- - uznanie wyniku skarżącej z przeprowadzonego egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką za pozytywny.
W uzasadnieniu wskazano, iż Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną przez zainteresowaną uchwałę z dnia [...] lipca 2006 r., w zakresie dotyczącym pytań 116 i 129,
Skarżąca podniosła, iż w odwołaniu zwracała uwagę na wadliwą konstrukcję pytań egzaminacyjnych nr 116 i 129.
Pytanie nr 116, dotyczące wygaśnięcia prokury, zostało sformułowane zbyt szeroko. Jeżeli celem pytania było, co potwierdził Minister, sprawdzenie czy zdający rozróżnia odwołanie prokury od wykreślenia z rejestru przedsiębiorców, pytanie powinno być w inny sposób sformułowane. Skarżąca podała - jej zdaniem - prawidłowe brzmienie pytania Pytanie w takim wypadku powinno brzmieć: Prokura wygasa z mocy prawa. Następnie powinny być podane trzy odpowiedzi, z których jedna będzie tylko prawidłowa, w tym przypadku wskutek wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru.
Skarżąca zwróciła uwagę, iż w momencie gdy prokura wygasa z mocy prawa przedsiębiorca nie musi składać dodatkowych oświadczeń woli, ponieważ wygasa ona automatycznie. Natomiast jeżeli wygaśnięcie prokury nie jest z mocy prawa przedsiębiorca, jeżeli chce aby prokura wygasła odwołuje prokurę. Prawdą zatem jest, iż prokura wygasa zarówno w momencie odwołania jak i wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru W uzasadnieniu argumentowano, iż z praktycznego punktu widzenia zarówno odwołanie prokury, jak i wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru prowadzi do tego samego skutku czyli, że prokurent przestaje pełnić swoją funkcję, nie ma decydującego znaczenia.
Należy podkreślić, że zarówno odwołanie prokury jak i wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzi do tego samego skutku, w związku z czym również odpowiedź "C" powinna być uznana za prawidłową ("Prokura wygasa:...c) z chwilą odwołania").
W ocenie skarżącej pytania w teście jednokrotnego wyboru nie powinny budzić wątpliwości. W przedmiotowym wypadku wątpliwości takie, znajdujące również uzasadnienie w literaturze przedmiotu, z cała pewnością zachodzą.
Również w pytanie numer 129, dotyczącym powinowactwa w ujęciu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zostały podane, w ocenie skarżącej, dwie poprawne odpowiedzi, zarówno odpowiedź "B", jak i odpowiedź "C". Skarżąca przytoczyła odpowiednio wybraną literaturę na poparcie swojego stanowiska, z której m.in. wynika, że wyrok unieważniający małżeństwo ma charakter konstytutywny, czyli tworzący prawo. Jest to szczególny przypadek, ponieważ powinowactwo ustaje ex tunc. Wyrok deklaratoryjny stwierdza jedynie jakiś fakt. Jeżeli uznajemy, że wyrok unieważniający małżeństwo ma charakter konstytutywny, do momentu prawomocnego unieważnienia małżeństwa wszystkie skutki prawne wynikające z małżeństwa ciągle istnieją. Prawdą zatem jest, że wynikające z małżeństwa powinowactwo ustaje z chwilą prawomocnego ustania małżeństwa. Wobec powyższego nie pozostają wątpliwości, że zaznaczona przeze mnie odpowiedź "C" jest prawidłowa.
Ponadto skarżąca podniosła, że w artykule 75a ust 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze ustawodawca określił zakres materii z jakiej jest przeprowadzany egzamin konkursowy na aplikację adwokacką, tj. z: prawa konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu adwokackiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu adwokata i etyki tego zawodu.
Zdaniem skarżącej, w stosunku do zakresu materii obejmującej egzamin konkursowy na aplikację adwokacką nie powinny się pojawiać pytania budzące wątpliwości.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu, po obszernym przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy Minister przypomniał wniesione przez skarżącą zarzuty podkreślając, że zakwestionowane pytania konkursowe zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Pytania spełniały zatem kryteria określone treścią przepisu art. 75i ust. l ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, zgodnie z którym egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, kandydat zaś może wybrać jedną odpowiedź. Jedynym wyjątkiem było pytanie nr 102, w tym jednakże przypadku możliwość udzielenia dwóch poprawnych odpowiedzi wynikła nie z wadliwej konstrukcji pytania, ale z błędu drukarskiego.
Skarżąca zakwestionowała prawidłowość sformułowania pytania nr 116 o treści: "Prokura wygasa:
A. wskutek wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru,
B. wskutek utraty przez przedsiębiorcę zdolności do czynności prawnych,
C. wskutek odwołania".
Według klucza odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "A", skarżąca natomiast wskazała jako prawidłową odpowiedź "C", podnosząc w skardze, iż prokura wygasa zarówno w momencie odwołania, jak i wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru, na potwierdzenie czego powołała się na komentarze do Kodeksu cywilnego oraz poglądy doktryny.
Na wstępie zaznaczono, że pytania były układane w oparciu o treść obowiązujących przepisów prawa, nie sprawdzały natomiast znajomości orzecznictwa sądów, czy poglądów doktryny, które przecież mogą być różnorodne, nierzadko rozbieżne. Dlatego też, udzielając odpowiedzi na pytania testowe, osoba egzaminowana winna była oprzeć się na treści konkretnego przepisu odnoszącego się do pytania. Przepis art. 1097 § 2 Kodeksu cywilnego brzmi: " Prokura wygasa wskutek wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru, a także ogłoszenia upadłości, otwarcia likwidacji oraz przekształcenia przedsiębiorcy". Pytanie nr 116 jest więc ewidentnym powtórzeniem tego przepisu. Paragraf l art. 1097 k.c., w którym mowa o odwołaniu prokury, nie posługuje się natomiast zawartym w treści pytania sformułowaniem "prokura wygasa".
W tym miejscu powtórzono stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w art. 1097 k.c. zostały uregulowane różne zdarzenia prawne pociągające za sobą zakończenie (ustanie) stosunku prawnego związanego z udzieleniem prokury. Przepis ten przewiduje dwa sposoby ustania prokury: ustanie wskutek odwołania (§ 1) oraz wygaśnięcie z mocy prawa na skutek określonych w tym przepisie zdarzeń (§ 2-4). Pytanie dotyczyło zdarzeń powodujących wygaśnięcie prokury, nie odnosiło się natomiast do ustania prokury wskutek odwołania. Wobec tego tylko odpowiedź "A", wskazująca na wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru jako ustawową przyczynę wygaśnięcia prokury, była prawidłowa. Stąd zarzut skarżącej uznać należy za chybiony.
Drugie zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 129 brzmiało: "Według Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wynikające z małżeństwa powinowactwo;
A. ustaje z chwilą orzeczenia rozwodu,
B. nie ustaje i trwa mimo ustania małżeństwa,
C. ustaje z chwilą prawomocnego unieważnienia małżeństwa."
Według klucza odpowiedzi prawidłowa była odpowiedź "B", skarżąca natomiast wskazała jako prawidłową odpowiedź "C", podnosząc tak w odwołaniu od uchwały, jak i w skardze na decyzję Ministra Sprawiedliwości, iż prawidłowe są obydwie powyższe odpowiedzi Na uzasadnienie twierdzenia o prawidłowości także odpowiedzi "C" skarżąca powołała się na komentarze do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz poglądy doktryny, z których wynika, iż powinowactwo ustaje - ze skutkiem ex tunc - w następstwie unieważnienia małżeństwa oraz że wyrok unieważniający małżeństwo ma charakter konstytutywny, ale jest to konstytutywność szczególnego rodzaju, gdyż wyrok ten ma skutek wsteczny, działa ex tunc, co ma takie znaczenie, że małżeństwo unieważnione traktuje się tak, jakby ono było w ogóle niezawarte. Konsekwencją takiej konstrukcji jest m.in. to, że unieważnienie małżeństwa powoduje ustanie powinowactwa.
Nie sposób nie zgodzić się z przedstawionymi przez skarżącą poglądami komentatorów dotyczącymi kwestii ustania powinowactwa w następstwie unieważnienia małżeństwa, zauważyć jednak należy, iż w kontekście treści pytania ich powoływanie jest bezzasadne. Pytanie bowiem odwoływało się do treści przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - "Według Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego..." - i w oparciu o przepisy zawarte w tymże kodeksie należało udzielić odpowiedzi. W Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym jedynie w art. 26 uregulowano kwestię wynikającego z małżeństwa powinowactwa oraz jego trwania pomimo ustania małżeństwa. Wobec tego należało udzielić odpowiedzi "B", a nie odpowiedzi "C", gdyż ta ostatnia nie wynika wprost z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Istotnie, powinowactwo ustaje ex tunc wskutek unieważnienia małżeństwa, ale tak jak unieważnione małżeństwo uznaje się za nie zawarte, tak samo należy uznać, że powinowactwo powstałe wskutek zawarcia małżeństwa, które następnie zostało unieważnione, nigdy nie istniało. Takiej propozycji odpowiedzi jednak nie było. Wobec powyższego nie można uznać, iż na pytanie nr 129 prawidłowa była oprócz odpowiedzi "B" także odpowiedź "C". Słusznie więc Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględnił zarzutów skarżącej odnośnie tego pytania.
W świetle przedstawionej argumentacji stwierdzono, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do podnoszonego przez skarżącą naruszenia prawa (art. 75i ust. l ustawy - Prawo o adwokaturze), wobec czego w ocenie organu administracyjnego skarga p. D. G. zasługuje na oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r., którą organ ten uchylił § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i ustalił, iż p. D. G. uzyskała podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r. łącznie 189 (sto osiemdziesiąt dziewięć) punktów; w pozostałym zaś zakresie zaskarżoną uchwałę z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy.
Jest oczywiste, że zakresem kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie nie była ponowna ocena wyników egzaminu skarżącej, lecz ocena prawidłowości podjętej w tej sprawie decyzji Ministra Sprawiedliwości. Sąd nie oceniał więc, czy Minister prawidłowo ocenił udzielone przez skarżącą odpowiedzi na pytania zawarte w teście, lecz czy we właściwy sposób odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów.
Podstawowe dla rozpatrywanej sprawy przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze mają następujące brzmienie:
"Art. 75i.
- 1. Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt.
- 2. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy.
- 3. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.
- 4. Z przebiegu egzaminu konkursowego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie konkursowym. Członkowie komisji mogą zgłaszać uwagi do protokołu.
- 5. Przewodniczący komisji przesyła Ministrowi Sprawiedliwości protokół w terminie 7 dni od dnia sporządzenia.
Art. 75j.
- 1. Po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego.
- 2. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości.
- 3. Minister Sprawiedliwości zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach egzaminu konkursowego oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu."
Na tle przywołanych przepisów podstawowa kwestia w sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do oceny charakteru prawnego uchwały komisji ustalającej wynik kandydata (art. 75j ust. 1). Jest to istotne zwłaszcza w tym kontekście, że powołane przepisy ustawy nie dają Ministrowi Sprawiedliwości wprost jednoznacznej podstawy prawnej do rozstrzygania odwołań, o których mowa w art. 75j ust. 2 ustawy, w drodze decyzji administracyjnych.
Uznanie, iż uchwała taka ma charakter decyzji administracyjnej, a przynajmniej aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) pozwala stwierdzić, iż odwołanie od tej uchwały jest odwołaniem od aktu administracyjnego o charakterze indywidualnym, które nie tylko może, lecz powinno być rozpatrzone i załatwione decyzją administracyjną właściwego organu - w rozpatrywanej sprawie Ministra Sprawiedliwości, działającego jako organ drugiej instancji.
Przeciwnie, uznanie iż uchwała komisji ustalającej wynik kandydata nie ma charakteru - najogólniej biorąc - aktu administracyjnego w sprawie indywidualnej - może uzasadniać twierdzenie, że w powołanym przepisie pojęcie "odwołania" na określenie czynności zakwestionowania przez kandydata jego wyników egzaminu zostało użyte w sposób niewłaściwy i nie ma charakteru instytucji, o której mowa w odpowiednich przepisach K.p.a. (rozdział 10: Odwołania, art. 127 - 140), a w rezultacie nie powinno być załatwione w formie decyzji administracyjnej.
Rozstrzygnięcie przedstawionej różnicy stanowisk ma istotne znaczenie dla sądu administracyjnego. W pierwszym przypadku - uznania, iż w sprawie występuje instytucja odwołania, które powinno zostać rozstrzygnięte i załatwione w formie decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości, sąd ma obowiązek skontrolowania prawidłowości tej decyzji, co oznacza, że może m.in. zarówno skargę oddalić, jak i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra. Natomiast w przypadku uznania, iż pojęcie odwołania zostało użyte w rozpatrywanym przepisie art. 75j ust. 2 bez ustalonej treści prawnej, tego rodzaju czynność powinna być również załatwiona w formie aktu (np. pisma Ministra) o nieokreślonym charakterze prawnym, na który nie służy skarga do sądu administracyjnego; w takim przypadku sąd powinien skargę na taką czynność odrzucić (na podstawie art. 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozstrzygając przedstawiony dylemat należy przede wszystkim zauważyć, że komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (art. 75a ustawy) z całą pewnością nie są organami adwokatury, którymi zgodnie z art. 9.
1. ustawy są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny oraz Wyższa Komisja Rewizyjna. Nie ma to jednak znaczenia, gdyż kompetencje dotyczące aplikacji adwokackiej, jej rozpoczęcia i zakończenia, (Dział VII ustawy: Aplikacja adwokacka, art. 75 - 79) zostały w zasadzie w całości przekazane Ministrowi Sprawiedliwości i powoływanym przez niego komisjom, pełniącym funkcje organów pomocniczych. I tak, jedynie wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia (art. 75 ust. 2), ale już przeprowadzenie egzaminu konkursowego należy do zadań komisji egzaminacyjnych do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości (art. 75a ust. 1), powoływanych przez Ministra Sprawiedliwości (art. 75e ust. 1), dla których Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia (art. 75a ust. 2), a zestaw pytań opracowuje powoływany przez Ministra zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów (art. 75b ust. 1). Do zadań Ministra Sprawiedliwości należy również ogłaszanie o egzaminie konkursowym (art. 75c), a także zawiadomienie okręgowych rad adwokackich o wynikach egzaminu konkursowego oraz opublikowanie w Biuletynie listy osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu(art. 75j ust. 3). Natomiast do zadań organów samorząd zawodowego w tym zakresie spraw należy m.in. możliwość: - delegowania przez Naczelną Radę Adwokacką dwóch przedstawicieli do zespołu konkursowego (art. 75b ust. 2); - zgłaszania przez każdą okręgową radę adwokacką propozycji pytań zespołowi konkursowemu (art. 75b ust. 5); - delegowania przez Naczelną Radę Adwokacką dwóch przedstawicieli do komisji (art. 75c ust. 2 pkt 2). Do uprawnień Naczelnej Rady Adwokackiej należy również opiniowanie rozporządzeń wykonawczych Ministra Sprawiedliwości dotyczących aplikacji, a w szczególności: - co do sposobu zgłaszania propozycji pytań, przygotowywania, przechowywania oraz przekazywania komisjom pytań na egzamin konkursowy (art. 75b ust. 7); - co do wysokości opłaty wnoszonej przez kandydata za przeprowadzenie egzaminu konkursowego (art. 75d ust. 2); - kwestii związanych ze składem komisji, szczegółowym sposobem przeprowadzania egzaminu i innych spraw związanych z przebiegiem egzaminu (art. 75e ust. 12). Jednocześnie zapewnienie obsługi administracyjnej i technicznej działalności komisji, w tym przeprowadzanie egzaminów konkursowych i egzaminów adwokackich, przez właściwą dla siedziby komisji okręgową radę adwokacką traktowane jest jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 75e ust. 9).
Omówione wyżej przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze, obowiązujące w dacie rozpatrywania przedmiotowej decyzji Ministra Sprawiedliwości, dają podstawy do stwierdzenia, iż w Dziale VII ustawy, regulującym aplikację adwokacką, przewidziano dwa odrębne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy wpisu na listę aplikantów adwokackich, co następuje na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia. Podstawą tego wpisu jest jednak przeprowadzenie odpowiedniego postępowania egzaminacyjnego (egzaminu konkursowego).
Postępowanie egzaminacyjne leży w domenie organu administracji rządowej - Ministra Sprawiedliwości, z którego ramienia egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Z przebiegu egzaminu konkursowego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie konkursowym. Protokół ten jest przesyłany Ministrowi Sprawiedliwości w terminie 7 dni od dnia sporządzenia. Do zadań komisji należy również, obok udokumentowania przebiegu egzaminu, ustalenie jego wyników. Komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały, a następnie ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Zgodnie z art. 75j ust. 2 ustawy od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Jest to m.in. następstwem uznania w art. 75a ust. 2 ustawy, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji.
W postępowaniu w sprawie wpisu na listę aplikantów wyniki egzaminu konkursowego stanowią jedną z przesłanek uchwały organu samorządowego - właściwej okręgowej rady adwokackiej o dokonaniu bądź odmowie wpisu na listę aplikantów tej izby. Obok tego warunku ustawa wymaga bowiem, aby osoba ubiegająca się o wpis spełniała również warunki określone w art. 65 pkt 1 - 3 ustawy, tzn.:- aby była nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem dawała rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata; - korzystała w pełni z praw publicznych oraz miała pełną zdolność do czynności prawnych; - ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich ma zatem na celu nie tylko zaaprobowanie wiedzy prawniczej i wykształcenia kandydata, lecz również ocenę cech moralnych i etycznych jego charakteru Z tego też m.in. powodu, jak można sądzić, pozostawiono orzekanie w tych sprawach organom samorządu zawodowego adwokatów.
Reasumując, na gruncie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze, regulujących kwestie aplikacji adwokackiej, można wyróżnić dwa związane ze sobą, ale jednak oddzielne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy wpisu na listę aplikantów adwokackich, pozostającego w domenie organów samorządu zawodowego adwokatury, i obejmuje ocenę całokształtu osoby kandydata, w tym również jego wiedzy prawniczej. Drugie postępowanie, pozostające w domenie organu administracji rządowej - Ministra Sprawiedliwości oraz powołanych przez niego komisji, wobec których jest on organem nadrzędnym, ma niejako charakter służebny wobec postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Jest ono postępowaniem egzaminacyjnym, mającym na celu wyłącznie sprawdzenie tej wiedzy. Postępowanie to kończy w istocie protokół z przebiegu egzaminu konkursowego, do którego członkowie komisji mogą zgłaszać uwagi przed jego przesłaniem Ministrowi Sprawiedliwości.
Jednakże ustalenie przez komisję wyniku kandydata w drodze uchwały nie ma już charakteru aktu wiedzy, lecz jest - wobec tego kandydata - aktem władzy, przesądzającym w istocie o dopuszczeniu go do postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Z tego punktu widzenia, nie przesądzając o charakterze takiej uchwały jako decyzji administracyjnej, trzeba stwierdzić, że jest ona aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym). Od tego aktu służy więc kandydatowi odwołanie uregulowane w przepisach K.p.a., którego załatwienie (rozstrzygnięcie) należy do kompetencji organu nadrzędnego - Ministra Sprawiedliwości. Decyzja tego organu podlega z kolei kontroli sądu administracyjnego.
Charakter komisji egzaminacyjnych do spraw aplikacji adwokackiej działających przy Ministrze Sprawiedliwości i przez niego powoływanych może budzić wątpliwości. Komisje te, stanowiące podmioty kolegialne o złożonym składzie, prowadzą bowiem przede wszystkim działania związane z organizacją egzaminu na aplikację adwokacką, oceną jego przebiegu i wyników. Jest to więc głównie działalność materialno-techniczna prowadzona w imieniu Ministra Sprawiedliwości. Jednakże uchwała komisji ustalająca wynik egzaminu kandydata rozstrzyga już o jego indywidualnych uprawnieniach mieszczących się w sferze administracji publicznej, a zatem ma charakter indywidualnego rozstrzygnięcia.
W świetle poczynionych ustaleń brak podstaw do traktowania zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości jako aktu o innym charakterze, o czym była już wyżej mowa.
Oceniając zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości z tego punktu widzenia należy stwierdzić, iż odpowiada ona standardom, jakie dla tego rodzaju aktów przewiduje K.p.a.
Przy przyjętej ocenie podstawa prawna zaskarżonej decyzji, tzn. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 75j ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze jest prawidłowa.
Ocena uchwały [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej działającej na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i zarzutów przedstawionych wobec niej w skardze została przeprowadzona w sposób rzetelny, odrębnie wobec każdego zgłoszonego zarzutu.
W wyniku dokonanej oceny uchylono § 1 zaskarżonej uchwały i dodano skarżącej jeden punkt uznając, że zainteresowana - p. D. G. uzyskała podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu 8 lipca 2006 r. łącznie 189 (sto osiemdziesiąt dziewięć) punktów. Stwierdzono bowiem, że możliwość udzielenia dwóch poprawnych odpowiedzi na pytanie nr 102 była wynikiem błędu drukarskiego.
W odniesieniu do dwóch pozostałych zarzutów, dotyczących pytań nr nr 116 i 129 uznano, że brak merytorycznych podstaw do ich uwzględnienia. Przeprowadzono polemikę z poglądami piśmiennictwa przytoczonymi przez skarżącą, przyjmując za kryterium podstawowy kształt instytucji prawnych ustalony w prawie pozytywnym. W uzasadnieniu na skargę wskazano też jednoznacznie, że pytania testu były układane w oparciu o treść obowiązujących przepisów prawa, nie sprawdzały natomiast znajomości orzecznictwa sądów czy poglądów doktryny, które przecież mogą być różnorodne i nierzadko rozbieżne.
Przeprowadzone ponownie w sprawie postępowanie nie naruszało przepisów art. 7, 77, oraz 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiadało wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Sąd podziela również ocenę Ministra Sprawiedliwości, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 75i ust. l ustawy - Prawo o adwokaturze.
Sąd zgadza się również z poglądem skarżącej, iż w stosunku do zakresu materii obejmującej egzamin konkursowy na aplikację adwokacką nie powinny się pojawiać pytania budzące wątpliwości. Ta zgoda z dwoma stronami występującymi w sprawie tylko pozornie jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż Sąd za rozstrzygające uważa stanowisko Ministra, że egzamin na aplikację adwokacką jest egzaminem ze znajomości określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, nie zaś egzaminem ze znajomości poglądów wyrażanych przez komentatorów prawa. Nauka prawa nie jest dyscypliną ścisłą, tym bardziej więc ważne jest określenie płaszczyzny, na której budowane są pytania testu, i na której oczekiwana jest odpowiedź na te pytania.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Zdanie Odrębne
Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku, zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości rozpatrując odwołanie kandydata od wyników egzaminu uprawniony był do wydania decyzji administracyjnej stanowiącej następnie przedmiot merytorycznej oceny przez sąd administracyjny.
Przedmiotem skargi wniesionej przez D. G. jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. wydana na skutek rozpoznania odwołania D. G. od wyników egzaminu. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art.75 j ust.2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - uchylił § 1 zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej ds. Aplikacji Adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] i ustalił, że D. G. uzyskała podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r. łącznie 189 (sto osiemdziesiąt dziewięć punktów), utrzymując uchwałę w pozostałym zakresie w mocy.
W mojej ocenie przedmiotowa decyzja podlegała stwierdzeniu nieważności, albowiem brak było podstaw prawnych do jej wydania przez Ministra Sprawiedliwości.
W przypadku ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza jej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji.
Podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy załatwiania spraw przez wydanie decyzji (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2003r.s. 717).
W mojej ocenie w przepisach ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (zwanej również p.o.a.) brak jest przepisu prawnego, który umocowuje Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji administracyjnej wskutek rozpoznana odwołania od wyników egzaminu ustalonych uchwałą Komisji Egzaminacyjnej. Oczywistym jest, że odstąpienie przez ustawodawcę od określenia wprost w normie prawnej formy decyzji administracyjnej dla załatwienia konkretnej sprawy samo przez się nie oznacza, że forma taka jest wyłączona, a według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r. sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 611). W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Zawsze jednak koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 k.p.a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzją administracyjną jest jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej.
Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne rozstrzygnięcie należy do organu. Decyzja administracyjna - jako indywidualny akt administracyjny - stanowi zatem wyraz władczego działania prawnego organu administracji, wywołującego skutki prawne.
W świetle powyższego zatem, aby uznać że Minister Sprawiedliwości upoważniony był do wydania decyzji administracyjnej należałoby przyjąć, że Komisja Egzaminacyjna jest organem administracji publicznej, a podjęta przez nią uchwała jest jednostronną czynnością (oświadczeniem woli) z zakresu prawa administracyjnego.
Z takim stanowiskiem moim zdaniem nie można się zgodzić. Uważam, iż uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Omawiana uchwała jest wyłącznie oświadczeniem wiedzy z tym zastrzeżeniem, że nie potwierdza ono uprawnień lub obowiązków kandydata. Celem tej uchwały nie jest wywołanie skutku prawnego, (choć prawdą jest, że skutek taki pośrednio wywołuje) a zatem nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych /w:/ Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(5)/2006). Omawiana uchwała nie rozstrzyga indywidualnej sprawy wynikającej z przepisu prawa materialnego i nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata. Stąd ustawodawca nie przewidział w ustawie Prawo o adwokaturze. możliwości rozstrzygnięcia odwołania o którym mowa w art.75 j ust. 2 w drodze decyzji administracyjnej.
W wyroku z dnia 21 grudnia 2006 r. II GSK 331/06 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż "w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż z treści przepisu art. 75 j ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym "Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości" nie wynika upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania odwołania w formie decyzji.
Podkreślenia wymaga również, iż komisja egzaminacyjna działa przy Ministrze Sprawiedliwości jako organie administracji publicznej sama takiego atrybutu nie posiadając. Komisja egzaminacyjna nie jest ani terenowym organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Nie jest także organem lub podmiotem, powołanym z mocy ustawy lub porozumienia, uprawnionym do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. W/w komisja nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie stosownie do treści art. 75 j ust. 2 prawa o adwokaturze w sposób nieuprawniony wystąpił w charakterze organu odwoławczego w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, który rozpatruje środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, albowiem uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu jak wskazano powyżej - nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzyskuje, więc kompetencje do ponownego, merytorycznego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy w granicach, w jakich była ona rozpatrywana przez organ pierwszej instancji (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. II GK 182/06, nie publ.) Wydanie uchwały przez komisję egzaminacyjną w sprawie ustalenia wyniku konkursowego na aplikację adwokacką nie kończy postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich, gdyż nie jest to załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Sprawą indywidualną jest natomiast dokonanie wpisu na listę aplikantów adwokackich lub odmowa tego wpisu.
Przy czym komisja egzaminacyjna w tym przedmiocie nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja właściwej okręgowej rady adwokackiej, jako jednostki organizacyjnej samorządu adwokackiego (art. 75 ust.3 p.o.a.). Dopiero uchwała organów samorządu adwokackiego w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką, jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników egzaminu konkursowego), w trybie, formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialno-prawnego.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, iż w dziale VII ustawy Prawo o adwokaturze regulującym aplikację adwokacką - przewidziano dwa odrębne postępowania tj. konkursowe (egzaminacyjne) oraz dotyczące wpisu, których zakończenie wieńczy wydanie ostatecznego rozstrzygnięcie uprawnionego organu podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Można natomiast mówić o dwóch etapach postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką". Omawiana ustawa w art. 75 ust.1 stanowi, że nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, zwanego dalej "egzaminem konkursowym". Aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 p.o.a. i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego (art. 75 ust. 2). Wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia, o którym mowa w art. 75 c) ust. 2 p.o.a.
Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu dwóch lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. (art. 75 ust. 3 p.o.a.). Zgodnie z art. 75 ust. 4 p.o.a. nie można odmówić wpisu osobie spełniającej warunki, o których mowa w ust. 2 i 3. Do aplikantów adwokackich oraz do postępowania o wpis na listę aplikantów adwokackich przepisy art. 5-8 i art. 68 stosuje się odpowiednio. Egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich, zwane dalej "komisjami"(art. 75 a ust.1 p.o.a.).
Z zestawienia cytowanych wyżej przepisów wynika, że w omawianej ustawie stworzono niewątpliwie dwa etapy postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką" uwieńczonego uchwałą o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Pierwszy z tych etapów nosi miano "egzaminu konkursowego", drugi rozpoczyna się od złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich. Użycie w art. 75 j) ust.2 p.o.a. sformułowania, że od uchwały komisji egzaminacyjnej służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, nie ma jednak przesądzającego znaczenia dla uznania pierwszego etapu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką za postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., które ma się kończyć wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej. Uznać należy, iż cytowany przepis art. 75 j ust.2 p.o.a. wprowadza jedynie na użytek omawianej ustawy swoistą "procedurę" weryfikacji wyniku kandydata natomiast nie daje podstaw dla Ministra Sprawiedliwości do wydania w tym przedmiocie decyzji, ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż przyjęcie jak w niniejszej sprawie, że postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które na skutek złożonego odwołania kończy się ostatecznym rozstrzygnięciem Ministra Sprawiedliwości zaskarżalnym do sądu administracyjnego nakładałoby w rzeczywistości na sąd obowiązek merytorycznego ustosunkowania się do kwestionowanych przez stronę skarżącą pytań konkursowych. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko sądu, który dopuszcza możliwość zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na skutek złożonego odwołania od wyników egzaminu, a swoją ocenę ogranicza do zbadania czy organ w sposób prawidłowy odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. Moim zdaniem nie jest możliwa ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości z pominięciem merytorycznej oceny kwestionowanych pytań i udzielonych odpowiedzi. Tym bardziej, iż zarzuty wniesionej skargi, dotyczą nieprawidłowości sformułowania konkretnych pytań.
Za słusznością przedstawionego wyżej stanowiska przemawia również to, że ustawodawca nie określił w omawianej ustawie sposobu postępowania w razie złożenia "odwołania" od uchwały komisji egzaminacyjnej. Zasadność argumentacji, że wzmiankowane odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wzmacnia brak zarówno zakreślenia terminu do wniesienia odwołania jak i określenia rodzaju rozstrzygnięcia podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia (czy choćby wskazania, że "do postępowania w sprawie odwołania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a."). Gdyby ustawodawca miał w zamyśle stworzenie w omawianym zakresie procedury stricte administracyjnej, w przepisach proceduralnych określiłby niezbędne elementy, do których zalicza się m.in. wskazane wyżej detale, co wynika z treści § 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Konsekwencją nie ujęcia egzaminu konkursowego - w części dotyczącej ustalenia jego wyników - w ramy postępowania administracyjnego jest sformułowanie przepisów art. 75 ust. 3 i art. 75 j ust. 3 p.o.a.
Jak wynika z ich treści, uzyskanie przez kandydata na aplikanta adwokackiego pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis w ciągu dwóch lat od ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. Ogłoszenia które następuje, co należy podkreślić, w drodze opublikowania nazwiska kandydata w Biuletynie. Wprowadzono tu więc termin "ruchomy", którego bieg może się nieraz rozpocząć po znacznym upływie czasu od dnia w którym miał miejsce egzamin konkursowy np. strona złoży odwołanie od wyników egzaminu po dwóch miesiącach od jego zakończenia.
Uwzględniając powyższe rozważania, również sformułowanie zawarte w art. 75 a ust.2 p.o.a., że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji nie uzasadnia przyjęcia, iż "odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu" jest odwołaniem w rozumieniu k.p.a. inicjującym tryb odwoławczy kończący się wydaniem decyzji administracyjnej. Cytowane sformułowanie odnosi się wyłącznie do postępowania uregulowanego w omawianej ustawie, co do ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach wskazanych w art. 75 b, c oraz 75 e - 75 g Prawa o adwokaturze.
Należy bowiem zauważyć, że przepisy te są przepisami ustrojowymi w rozumieniu § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej," gdyż mowa w nich o utworzonych na mocy omawianej ustawy organach: zespole, komisji (np. Minister Sprawiedliwości powołuje zespół do przygotowania pytań...v. art 75 b), Minister Sprawiedliwości powołuje komisje spośród.... v. art. 75 ust.1 e ich zadaniach, kompetencji, sposobie ich obsadzania etc.
W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia odwołania od uchwały komisji należy uznać wyłącznie jako gwarancję właściwej kontroli co do należytego ustalenia wyniku egzaminu, sformułowania pytań zgodnie z treści art 75 a ust. 3, sporządzenia odpowiedniego protokołu, obliczenia ilości punktów za poszczególne części pracy, podsumowania wszystkich punktów. Ustawa Prawo o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym w okresie adekwatnym dla niniejszej oceny) nie przewidziała natomiast przeprowadzania procesu dotyczącego ustalenia wyniku egzaminu w drodze postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania D. G. od uchwały komisji egzaminacyjnej, powinien zawiadomić odwołującą się o wynikach rozpatrzenia odwołania pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym (ewentualnie informacyjno-wyjaśniającym).
Minister Sprawiedliwości powinien również dokonać zawiadomienia o rezultacie odwołania właściwą komisję egzaminacyjną. Zawiadomienie komisji egzaminacyjnej powoduje, iż komisja ta ponownie ustala wynik egzaminu w formie uchwały. Zaznaczyć bowiem należy, iż kompetencja do ustalenia wyników kandydata i ogłoszenia wyniku egzaminu konkursowego przysługuje tylko i wyłącznie komisji egzaminacyjnej a nie Ministrowi Sprawiedliwości, co wynika wprost z treści art. 75 j) ust. 1 p.o.a. Minister Sprawiedliwości jedynie zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach w/w egzaminu oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik egzaminu (art. 75 j ust.3 p.o.a.)