Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 lipca 2015 r. Prokurator Rejonowy w S. (dalej także: "skarżący Prokurator"), działając na podstawie przepisów art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. Nr 19, poz. 70 ze zm.) w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 13 § 1 w związku z art. 50 § 1 w związku z art. 52 § 1 oraz w związku z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco:
Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Rada Gminy w S. ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych obowiązujące na terenie Gminy S. Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały Rada Gminy S. wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm. - dalej także: "ustawa alkoholowa").
Zaskarżona uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przepisie § 1 wprowadza, jako obowiązujące na terenie Gminy S., następujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych:
"1. Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży prowadzi się w:
- a) sklepach branżowych z napojami alkoholowymi,
- b) sklepach ze sprzedażą artykułów spożywczo-przemysłowych.
- 2. Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży prowadzi się w punktach gastronomicznych, wydających posiłki lub przekąski z wyjątkiem barów mlecznych.
- 3. Sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym".
Przepis § 2 zaskarżonej uchwały stanowi, iż traci moc Uchwała Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych.
Z kolei w przepisie § 3 przedmiotowej uchwały Rada Gminy S. ustaliła, że wykonanie owej uchwały powierza się Wójtowi Gminy S..
Jednocześnie, w § 4 zaskarżonej uchwały ustalono, iż uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].
W skardze z dnia 8 lipca 2015 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. zarzucił spornej uchwale Rady Gminy S. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów Preambuły oraz art. 12 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez:
- - nieokreślenie w uchwale minimalnej odległości pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy a obiektami chronionymi oraz nieokreślenie sposobu pomiaru minimalnej odległości pomiędzy wymienionymi punktami,
- - nieokreślenie w uchwale obiektów uznanych za chronione na terenie Gminy S.,
- - ustalenie w uchwale, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży prowadzi się w sklepach branżowych z napojami alkoholowymi oraz w sklepach ze sprzedażą artykułów spożywczo-przemysłowych,
- - ustalenie w uchwale, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży prowadzi się w punktach gastronomicznych wydających posiłki lub przekąski z wyjątkiem barów mlecznych,
- - ustalenie, iż sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym.
Mając na uwadze wskazane powyżej naruszenia, Prokurator Rejonowy w S. - powołując się na przepisy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wniesionej do Sądu skargi Prokurator Rejonowy w S. stwierdził, że w § 1 spornej uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Rada Gminy S. określiła rodzaje jednostek uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych poza lub w miejscu sprzedaży oraz rodzaje punktów gastronomicznych uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży oraz zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w handlu obwoźnym.
Zdaniem skarżącego Prokuratora, powyższa regulacja stanowi istotne naruszenie prawa.
Prokurator Rejonowy w S. zauważył bowiem, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego wydany w oparciu o delegację ustawowa zawartą w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Skarżący Prokurator uznał, że Rada Gminy S. w niewłaściwy sposób skorzystała z tego upoważnienia ustawowego, albowiem bezpodstawnie nie określiła w uchwale minimalnej odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy a obiektami chronionymi oraz nie określiła sposobu pomiaru minimalnej odległości pomiędzy wymienionymi punktami.
Ponadto, zdaniem skarżącego Prokuratora Rejonowego w S., rada gminy nie określiła nawet w uchwale obiektów uznanych za chronione na terenie Gminy S..
W ocenie skarżącego Prokuratora, takie skonstruowanie aktu prawa miejscowego nie dąży do realizacji celów ustawy, jakim jest ograniczenie dostępności alkoholu i tworzenie warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.
Prokurator Rejonowy w S. uznał, że pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych.
Według skarżącego Prokuratora, takie skonstruowanie spornej uchwały z dnia [...] kwietnia 2006 r. stanowi więc instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem.
Odnosząc się do uregulowania zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały, Prokurator Rejonowy w S. podniósł ponadto, iż przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie daje organom gminy kompetencji do wskazywania rodzaju jednostek uprawnionych do sprzedaży napojów alkoholowych.
Zdaniem skarżącego Prokuratora, opisane powyżej naruszenie prawa jest nie tylko istotne, ale także rażące, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności spornej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o jej oddalenie, z uwagi na jej bezzasadność.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, iż - wbrew zarzutom Prokuratora Rejonowego w S. - sporna uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa, a w szczególności ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Powołując się na normę prawną wyrażoną w przepisie art. 12 ust. 2 ustaw o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Rada Gminy w S. stwierdziła, że poprzez uprzednie wyjaśnienie treści ustawowego pojęcia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów oraz odróżnienie powyższego pojęcia od innych funkcjonujących na tle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czego niestety nie uczynił skarżący Prokurator, umożliwia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przyjęcie, iż przez zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego, itp., od których to zasad usytuowania punktów należy odróżnić zasady udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2824/93, nie publik.).
Rada Gminy wskazała, że zasady usytuowania miejsc to inaczej zasady ich lokalizacji, rozmieszczenia. Według Rady Gminy, dopiero takie rozumienie zasad usytuowania umożliwia prawidłową wykładnię przepisów ustaw o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ocenę zarzutów postawionych wobec podjętej przez Radę Gminy S. uchwały. Rada Gminy stwierdziła, że ustalenie zasad lokalizacji miejsc sprzedaży napojów alkoholowych poprzez określenie miejsc przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w odniesieniu do sklepów branżowych oraz sklepów ze sprzedażą artykułów spożywczo-przemysłowych, a także przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, w tym także ustalanie zakazu sprzedaży w handlu obwoźnym, znajduje swoje pełne uzasadnienie zarówno w przepisie art. 12 ust. 2, jak i art. 1 i art. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zdaniem Rady Gminy w S., wyżej wymienione przepisy cyt. ustawy alkoholowej, wyznaczając zakres regulacji ustawowej, pośrednio wskazują także na treść obowiązków rady gminy w zakresie realizacji celów, zadań i kierunków wykonywania swych kompetencji.
Rada Gminy stwierdziła, że zadania gminy polegają na przeciwdziałaniu alkoholizmowi i odpowiednim kształtowaniu polityki społecznej, w szczególności ograniczaniu dostępności alkoholu, stosownie do dyspozycji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy alkoholowej.
Rada Gminy w S. uznała, iż korzystając z regulacji wyrażonej w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustaliła zasadę usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, odnosząc lokalizację tych miejsc do określonych w § 1 spornej uchwały stałych punktów handlowych, zakazując także sprzedaży w handlu obwoźnym. Rada Gminy w S. uznała, że wprowadzając powyższą zasadę lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uwzględniła przede wszystkim konieczność ochrony społeczeństwa przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem spełniła uwarunkowania ustawowe związane z ochroną zdrowia publicznego. Zdaniem Rady Gminy, skoro akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, to przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustanawiający takie upoważnienie, podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić - wbrew skarżącemu Prokuratorowi - do niezastosowania, czy też ominięcia ustawy.
Dlatego też, uwzględniając językowe znaczenie zasad usytuowania, Rada Gminy uznała, że przyjąć należy, iż oznaczają one normy, reguły, formuły określające lokalizację, usytuowanie miejsc zajmowanych przez kogoś lub coś względem otoczenia. Rada Gminy w S. wskazała, że ustalając powyższą zasadę, odniosła lokalizację przedmiotowych miejsc nie do czasookresu funkcjonowania stałych punktów handlowych, lecz do niezmienności położenia w terenie tych handlowych punktów, co czyni zarzut skarżącego nieuzasadnionym.
Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa polegającego na braku określenia w uchwale miejsc uznanych za chronione, Rada Gminy w S. uznała za wystarczającą regulację ustawową określoną w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada Gminy stwierdziła, że nie powtarzała regulacji przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustanawiającego ustawowy zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich. Rada Gminy stwierdziła, że w zaskarżonej uchwale ustaliła więc zasadę usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, posługując się jedynie koniecznymi sformułowaniami, nie regulując raz jeszcze tego, co zawiera już obowiązująca ustawa, czyli ustawowego zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych.
Rada Gminy S. uznała, że obiekty wymienione w ustawie, jako chronione, nie muszą i nie powinny być powtarzane w aktach prawa miejscowego. Rada Gminy wskazała, że ustalone przez nią w zaskarżonej uchwale zasady usytuowania zawierają niezbędną jej treść, i nie powtarzając żadnego przepisu prawa, w sposób czytelny i zrozumiały regulują normy prawa miejscowego, stosownie do przepisu art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada Gminy zauważyła, że zasady techniki prawodawczej stanowią, iż w uchwałach nie powtarza się zapisów ustawowych. Organ zauważył, ze przepis art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, uprawnia wprawdzie radę gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży w innych, niewymienionych miejscach, czy też obiektach, jednak katalog zawarty w w/w przepisie ustawy okazał się w tym przypadku wystarczający.
Ustosunkowując się do zarzutu braku ustalenia w przedmiotowej uchwale minimalnej odległości pomiędzy punktem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy a obiektami chronionymi oraz nieokreślenia sposobu pomiaru minimalnej odległości pomiędzy wymienionymi punktami, Rada Gminy zauważyła, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zobowiązują do jej ustalenia. Organ wskazał, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie określa minimalnej odległości, która musi być zachowana, a jedynie wprowadza zakazy i przesłanki uniemożliwiające sprzedaż alkoholu w określonych miejscach i okolicznościach.
Ponadto, Rada Gminy w S. podniosła, że podmiot sprzedający alkohol jest zobowiązany do przestrzegania zasad sprzedaży określonych art. 15 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, które dotyczą zakazu sprzedaży alkoholu osobom do lat 18. Organ wskazał, że za nieprzestrzeganie tych zasad organ zezwalający cofa zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, o czym stanowi przepis art. 18 ust. 10 cyt. ustawy. W związku z tym, Rada Gminy w S. uznała, że powyższa regulacja stanowi również barierę ograniczającą ryzyko zakupu oraz spożywania alkoholu przez osoby nieuprawnione, a co za tym idzie, realizowane są w ten sposób idee przewodnie ustawy akcentujące życie obywateli w trzeźwości, jako niezbędnego warunku moralnego i materialnego dobra narodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").
Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze.
Nie ulega wątpliwości, że skarżącego Prokuratora nie dotyczył wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika wprost z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a.
W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, przykładowo: w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. - dalej także: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny /w:/ Samorząd Terytorialny z 2001 r., zeszyt 1-2, s. 101-102).
Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednakże należy pamiętać, że przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei na podstawie art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przechodząc do merytorycznej oceny legalności spornej uchwały Nr[...] Rady Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, stwierdzić należy, że została ona podjęta ze wskazaniem na umocowanie w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w kontekście przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, iż zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Należy uznać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Niewątpliwie, aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nieodnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium.
Art. 7 Konstytucji RP określa zasadę legalności działań organów władzy publicznej co oznacza, iż organy te działają na podstawie i w granicach prawa.
Gminny samorząd terytorialny, będąc zatem pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, jest legitymowany do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.
Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Wobec tego podkreślić należy, iż rada gminy (miejska) nie ma prawa do samoistnego, czyli niemającego podstawy w normie ustawowej, kształtowania podstaw prawnych swojego działania.
Upoważnienie ustawowe dla rady gminy w zakresie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży oraz miejsc podawania napojów alkoholowych stwarza art. 12 ust. 2 cyt. ustawy alkoholowej. Stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Należy zauważyć, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, a także z preambuły do ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości, jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z przepisów art. 1 i art. 2 cyt. ustawy (por. m.in. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002).
Nie ulega wątpliwości, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zdaniem Sądu, tworzenie zasad stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. W konsekwencji, skoro cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09).
Sporna uchwała Rady Gminy w S. w § 1 przewiduje możliwość prowadzenia ("prowadzi się") sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach.
Wskazać należy, że skoro przepisy art. 12 ust. 2 ustawy alkoholowej upoważnia właściwą radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, uznać należy, że do zadań organu stanowiącego gminy należy wyłącznie określenie zasad, według których zlokalizowane będą miejsca sprzedaży alkoholu.
Zdaniem Sądu, zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1983 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej (tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 81/07). Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007). Natomiast umiejscowienie czegoś oznacza miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007).
Należy zatem przyjąć, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się takie określenie praw rządzących lokalizacją miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, aby adresat aktu nie miał żadnych problemów z interpretacją tak ustanowionego prawa. Dla organu stanowiącego gminy, pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych.
Przywołując wyżej opisany zakres umocowania dla rady gminy, zawarty w art. 12 ust 2 ustawy alkoholowej, Sąd stwierdza, że uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może określać miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem nie odnosi się do zasad usytuowania na terenie gminy takich miejsc, gdyż zasady usytuowania odnoszą się do ogólnych norm prawnych, pod jakimi mieszczą się regulacje dotyczące rozmieszczenia w terenie punktów sprzedaży i podawania alkoholu oraz ich usytuowanie względem obiektów zasługujących na ochronę. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości Sądu, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, nie może określać rodzajów lokali, w jakich możliwe jest prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, gdyż takie uregulowanie wykracza poza zakres tego upoważnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1200/12). Podobnie, uznać należy, że wspomniany wyżej przepis kompetencyjny nie upoważnia rady gminy do ustalenia, że sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona w handlu obwoźnym.
Z treści zakwestionowanych przepisów wynika, iż są one wypowiedzą wskazującą miejsca, w których dopuszczalna jest sprzedaż alkoholu, bez wskazania zasad ustanowienia owych miejsc sprzedaży alkoholu na pewnym terenie.
Regulacje prawne zawarte w spornym § 1 zaskarżonej uchwały Rady Gminy w S. stanowią zbiór norm regulujących zasady sprzedaży napojów alkoholowych, w sytuacji, gdy wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawowe upoważnienie rady gminy obejmuje jedynie umocowanie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. W konsekwencji tego Sąd stwierdza, że zakwestionowane uregulowania zawarte w § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 spornej uchwały Rady Gminy S., zostały wydane z przekroczeniem kompetencji przyznanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Sąd uznał, że wykroczenie poza materię uregulowaną w art. 12 ust. 2 cyt. ustawy, nie mogą usprawiedliwiać ogólne zasady i cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Niezależnie od powyższej oceny, § 1 ust. 1 zaskarżonej, jak zasadnie wskazał Prokurator Rejonowy w S., jest zmodyfikowanym powtórzeniem art. 9 6 ust. 1 ustawy. W tym miejscu Sąd podkreśla, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może ponownie normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie.
Zwrócić należy jednak uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.
Niezależnie od powyższej oceny, uznać należy, iż Rada Gminy określiła dodatkowe warunki bądź obowiązki do sprzedaży alkoholu. Uchybienie tego rodzaju świadczy o naruszeniu przepisu art. 12 ust. 2 cyt. ustawy. Naruszenia takiego samego rodzaju zaistniały w § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 spornej uchwały.
Odwołując się do wskazanej w kontrolowanej uchwale podstawy prawnej art. 12 ust 2 ustawy alkoholowej, jako upoważnienia dla jej podjęcia, Sąd stwierdza, że przepis ten nie przyznaje radzie gminy kompetencji do tworzenia dodatkowych warunków, wymagań bądź nakładania obowiązków ponad wyrażone w ustawie, jako warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, co wykazano wyżej.
Jak już wskazano, akty prawa miejscowego mogą być wydane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, zaś przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej.
W ocenie Sądu, podejmując uchwałę z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, Rada Gminy w S. w sposób istotny naruszyła przepisy obowiązującego prawa. Z tej racji zakwestionowane przepisy uchwały, jako przepisy prawa miejscowego, nie mogą pozostawać w obrocie prawnym, jako dotknięte nieważnością.
Resumując powyższe rozważania, Sąd uznał zasadność wniesionej skargi z uwagi na fakt, iż wskazany wyżej § 1 spornej uchwały narusza przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc zarówno jej Preambułę, jak i art. 1 oraz art. 2, ale przede wszystkim przepis art. 12 ust. 2 tej ustawy.
W konsekwencji, powołując się na przepis art. 147 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w S. uchwały Nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wprawdzie w skardze nie kwestionuje się wszystkich bez wyjątku postanowień spornej uchwały, jednak nie przesądza to o określeniu wiążących Sąd granic zaskarżenia. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził więc nieważność całej uchwały uznając, że dostrzeżone naruszenia dotyczą jej istotnej i zarazem zasadniczej części.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.