Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 6 lipca 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2184/19

Uzasadnienie

Sygn. akt:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła nadania A. R. - doktorowi inżynierowi budownictwa (dalej jako: skarżąca) – tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 8b w związku z art.36 ust. 1pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725).

Wszczynając przedmiotowe postępowanie, skarżąca pismem z dnia 12 lipca 2018 r. uzupełnionym pismem z dnia 28 listopada 2018 r. z załączonymi dokumentami potwierdzającymi wymagane wykształcenie, praktykę zawodową, uprawnienia budowlane z [...] stycznia 2002 r. nr ewid. [...], wniosła o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń.

Organ w piśmie skierowanym do skarżącej z dnia 29 października 2018 r. wskazał na treść art. 8 b ust 1 pkt 2a-d ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (tj. Dz. U. 2016 r. poz. 1725 z późn. zm.), zgodnie z którym wnioskodawca oprócz wyższego wykształcenia i uprawnień budowlanych bez ograniczeń powinien posiadać 10-letnią praktykę zawodową i znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Wyraził pogląd, że znaczący dorobek praktyczny, powinien obejmować tylko twórcze osiągnięcia Kandydata, zgodne z posiadaną specjalnością uprawnień budowlanych i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa, a w szczególności dotyczące: autorstwa (współautorstwa) wdrożonych do praktyki nowych prac i znaczących; rozwiązań; wykonawczych w realizacji (wykonawstwie) znaczących obiektów budowlanych o skomplikowanej konstrukcji, technologii realizacji i organizacji robót bądź też wyposażeniu technologicznym; badawczo - technicznych związanych z modernizacją technologii w robotach: budowlanych; wdrożeniu produkcji nowych wyrobów budowlanych o podwyższonej jakości materiałowo i energooszczędnych; patentowych w formie wynalazków lub wzorów użytkowych w dziedzinie i zakresie: specjalności uprawnień budowlanych oraz wnioskowanego rzeczoznawstwa budowlanego związanych z wnioskowaną specjalnością i zakresem rzeczoznawstwa, które wg kandydata stanowią jego znaczący dorobek praktyczny.

Zdaniem organu, skarżąca udokumentowała ponad 10- letnią praktykę zawodową, jednak nie udokumentowała znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem.

Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. organ po raz kolejny wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku o znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Poinformował, że dokumentacja złożona przez skarżącą nie wskazuje na spełnienie warunków określonych w art. 8 b ust. 1 pkt 2 lit. d o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Opisane inwestycje, w tym rozciągnięta w czasie inwestycja rodzinna (budowa własnego domu), kierowanie budową podestów obsługowych stanowiska do załadunku cystern, budowa tymczasowego amfiteatru w [...] lub nadzór autorski i inwestorski przy przebudowie pomieszczeń przychodni lekarskiej niewystarczająco dokumentują znaczący dorobek w zakresie projektowania jak i kierowania robotami budowlanymi.

Ponadto trudno uznać praktykę wykonywaną w ramach nadzoru autorskiego (który należy de facto do podstawowych obowiązków projektanta) i nadzoru inwestorskiego za znaczący dorobek praktyczny lub twórcze osiągnięcie zawodowe.

Według organu, znaczący dorobek praktyczny, powinien obejmować tylko twórcze osiągnięcia Kandydata, zgodnie z posiadaną specjalnością uprawnień budowlanych i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa.

Pismem z dnia 28 listopada 2018 r. skarżąca ustosunkowała się do stanowiska organu, wnosząc o uznanie za znaczący dorobek praktyczny pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego przy budowie tymczasowego amfiteatru w [...]. Zwróciła też uwagę, że w jej ocenie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna niesłusznie zawęża rozumienie pojęcia "znaczący dorobek przy wykonawstwie" tylko do zagadnień związanych z wykonywaniem nowych obiektów budowlanych. Skarżąca zwróciła się o dokonanie ponownej analizy wskazywanego przez nią dorobku praktycznego i zapoznanie się z pięcioma nowymi załącznikami potwierdzającymi jej osiągnięcia zawodowe.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że decyzja o nadaniu tytułu rzeczoznawcy budowlanego jest decyzją związaną. Organ wydający decyzję sprawdza, czy są spełnione przesłanki do wydania decyzji ustalone w art. 8 b ust. 1 i 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa. Następnie organ przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r" sygn. akt II GSK 372/09, zajęte na podstawie analogicznych zapisów funkcjonujących na gruncie art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylonych z dniem 10 sierpnia 2014 roku ustawą z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z dnia 10 czerwca 2014 r.). NSA wskazał, że właściwy organ samorządu zawodowego ma obowiązek ustalić, czy osoba ubiegająca się o nadanie tytułu rzeczoznawcy spełnia określone warunki, a po stwierdzeniu spełnienia tych warunków zobowiązuje organ do nadania wnioskowanego tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

Zadaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa było zatem, między innymi, stwierdzenie, czy dorobek praktyczny skarżącej uprawnia do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego we wnioskowanym zakresie, czyli czy jest on znaczący.

Organ wskazał na obowiązek dookreślenia w niniejszym postepowaniu pojęcia "znaczący". W tym zakresie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 372/09. Stwierdził, że warunkiem uznania tego dorobku za znaczący jest wykazanie twórczych osiągnięć kandydata w kierunku zgodnym z posiadaną specjalnością uprawnień budowlanych i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa. Jako przykład podał autorstwo wdrożonych do praktyki nowych prac i znaczących osiągnięć, podobne wymagania określono w dziedzinie wykonawstwa czy prac badawczo technicznych i patentowych, a także publikacji tych osiągnięć.

Po analizie złożonych przez skarżącą dokumentów, biorąc pod uwagę stanowisko członków Zespołu Specjalistycznego KKK, organ stwierdził, że spełnione są wymagania art. 8 b ust 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, a mianowicie: skarżąca korzysta w pełni z praw publicznych, posiada wymagane wyższe wykształcenie i uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz przedstawiła wymaganą 10-letnią praktykę i znaczący dorobek zawodowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w zakresie projektowania.

W zakresie kierowania robotami budowlanymi za znaczący dorobek praktyczny uznano jedynie pełnienie, przez 5,5 miesiąca, funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego przy budowie tymczasowego amfiteatru w [...]. Zdaniem członków KKK jest to dorobek stanowczo za mały, aby nadać tytuł rzeczoznawcy budowlanego w tym zakresie. Skarżąca nie udokumentowała w dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 11 lipca 2018 r. ani też w piśmie uzupełniającym z dnia 28 listopada 2018 r. znaczącego dorobku praktycznego przez co nie spełniła wymagań art. 8 b ust 2d ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa.

Mając powyższe na uwadze Specjalistyczny Zespół Kwalifikacyjny KKK postanowił wydać Stronie dwie osobne decyzję i nadać skarżącej tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej projektowanie w zakresie budownictwa ogólnego i przemysłowego oraz odmówić nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń.

Skarżąca wniosła od niekorzystnej dla siebie decyzji odmawiającej nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ocenie skarżącej KKK nieprawidłowo zawęziła rozumienie pojęcia "znaczący dorobek przy wykonawstwie" tylko do zagadnień związanych stricte z pełnieniem samodzielnych funkcji technicznych w czasie wykonywania nowych obiektów budowlanych. Wskazała, iż pojęcie "znaczących obiektów" nie jest nigdzie zdefiniowane, a KKK również nie zdefiniowała i nie wyjaśniła logicznie stronie w uzasadnieniu decyzji, co właściwie pod tym pojęciem rozumie. Podkreśliła, że rzeczoznawstwo w zakresie wykonawstwa nie dotyczy zagadnień związanych z bezpośrednim kierowaniem robotami budowlanymi. Aktualnie nie jest to również jedna z samodzielnych funkcji technicznych wymienionych enumeratywnie w art.

12. p.b. Zatem nie można zawężać osiągnięć zawodowych kandydata na rzeczoznawcę tylko do pełnienia wybranych, samodzielnych funkcji technicznych na budowie. Szczególnie, że w procesie wykonywania obiektów budowlanych rzeczoznawca w ogóle nie występuje., Ustawa p.b. przewiduje na budowie tylko samodzielną funkcję kierownika budowy czy robót oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, do pełnienia których wystarczą odpowiednie uprawnienia budowlane. Działalność rzeczoznawcy należy więc potraktować szerzej, wykorzystując definicję "działalności związanej z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych" zawartą w art.

12. Ustawy p.b. Tym samym twórcze osiągnięcia kandydata na rzeczoznawcę w tym zakresie powinny być rozpatrywane w szerszym kontekście, a nie tylko dotyczącym wykonywania nowych obiektów w trakcie pełnienia samodzielnych funkcji technicznych. Powołując się na swoje doświadczenie zawodowe skarżąca wskazała, że rzeczoznawca w zakresie wykonawstwa najczęściej jest potrzebny już po zakończeniu robót lub któregoś z etapów wykonania, kiedy wykryte zostają lub samoistnie ujawniają się problemy związane z różnymi błędami. Jego rola polega najczęściej na ocenie sposobu wykonania robót budowlanych, nadzorowanych przez innych uczestników procesu budowlanego, co zwykle jest trudne, bo wiele z nich ulega zakryciu w toku budowy. Często też diagnozowany przez rzeczoznawcę obiekt był przebudowany lub remontowany w czasie użytkowania. Skarżąca podała, iż w ramach opinii sądowej, zamówionej przez Wydział Gospodarczy Sądu Okręgowego w [...] (pozycja E2 w załączonej do wniosku karcie znaczącego dorobku praktycznego i osiągnięć zawodowych), przeprowadziła dokładną ocenę sposobu wykonania konstrukcji hali oraz jej stanu po wykonaniu w sytuacji zagrożenia awarią budowlaną. Wnioski zawarte w ww. opinii, które sformułowała na podstawie szczegółowych badań in situ na obiekcie oraz analizy zgodności sposobu wykonania z dokumentacją projektową i zasadami wiedzy technicznej, przesądziły o wyroku nakazującym rozbiórkę obiektu. Inna wykonana przeze nią opinia (pozycja D2) dotyczyła rozpoznania i oceny stanu technicznego oraz sposobu zabezpieczenia ściany rozbieranego budynku dawnego zespołu folwarcznego, która również znajdowała się w stanie awarii budowlanej. Kolejna załączona opinia sądowa dotycząca oceny technologii montażu konstrukcji stalowej wraz z montażem dachu na budowie Centrum Handlowo-Rozrywkowego [...] (pozycja E1) wymagała dużej wiedzy merytorycznej oraz praktyki w wykonawstwie, którą skarżąca nabyła w czasie pracy w wytwórni konstrukcji stalowych w czasie praktyk zawodowych do uprawnień. Wymagała bowiem dokonania oceny potencjału produkcyjnego Wytwórni [...], pod kątem posiadanych technologii, uprawnień zakładowych i możliwości wytwórczych. Inną bardzo trudną ekspertyzą wymagającą dużej wiedzy z zakresu zarówno projektowania, jak i wykonawstwa konstrukcji stalowych (pozycja D4), była ocena przyczyn nadmiernych odkształceń istniejących elementów galerii estakady podsuwnicowej zlokalizowanej na wysokości ponad 40 m, potwierdzonej drugą niezależną opinią znanego autorytetu z [...], w wyniku której część terenu Elektrowni [...] wraz z drogą i torami została wyłączona z użytkowania, ze względu na zagrożenie katastrofą budowlaną.

Skarżąca podkreśliła następnie, iż inżynier budownictwa, powoływany przez organy wymiaru sprawiedliwości jako biegły, musi cechować się wysoką specjalistyczną wiedzą w zakresie opiniowania. Zgodnie bowiem z art. 278 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 193 Kodeksu postępowania karnego, biegłego sądowego powołuje się w wypadkach wymagających wiadomości specjalnych. Zatem Sąd Okręgowy w [...] wpisując skarżącą na listę biegłych w specjalności budownictwo, uznał ją za specjalistę w tej dziedzinie. Wskazała także, iż wnioskowała o tytuł rzeczoznawcy w obu zakresach – projektowym oraz wykonawczym - ponieważ zwykle wiążą się one nierozerwalnie ze sobą w opiniach, które przygotowuje. Sytuacja taka zachodziła w szczególnie skomplikowanym i trudnym przypadku, nad pracowała na zlecenie Prokuratury Rejonowej w [...], dotyczącym katastrofy budowlanej ze skutkiem śmiertelnym (art. 73 Ustawy p.b.).

Zadanie skarżącej polegało na zabezpieczeniu i zbadaniu materiału dowodowego na okoliczność ustalenia przyczyn zdarzenia na poszczególnych etapach powstawania inwestycji i w okresie jej użytkowania, a więc była to opinia zarówno w zakresie oceny projektu, jak i sposobu kierowania robotami budowlanym i ich zgodności z projektem, normami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także sposobu utrzymania obiektu.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż opinie dotyczące zagrożeń związanych z katastrofami budowlanymi w literaturze przedmiotu uznawane są za najtrudniejsze zadania z zakresu budownictwa, w krajach Europy Zachodniej funkcjonuje nawet odrębna dziedzina - inżynieria sądowa/śledcza (forensic engineering). Znaczącym dorobkiem praktycznym i wyrazem uznania działalności skarżącej w tym zakresie jest niewątpliwie zaproszenie jej jako członka do udziału w panelu edytorskim jednego z bardziej znanych w branży budowlanej czasopism brytyjskich "[...]".

Tak więc, zdaniem skarżącej, jej osiągnięcia w tym zakresie są odpowiednie i wystarczające, aby wypełnić wymóg znaczącego dorobku praktycznego dla uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Osiągnięciem twórczym w zakresie wykonawstwa jest bowiem, w jej ocenie, nie tylko wykonanie obiektu budowlanego, ale również rozwiązanie problemu technicznego przy istniejącym obiekcie, polegające na ocenie sposobu wykonania robót i jego zgodności z projektem i przepisami, a także uogólnienie i opisanie tego w artykułach i książkach, które pozwala innym inżynierom na wyciągniecie wniosków, które pozwolą w przyszłości uniknąć podobnych błędów. Według niej organ nieprawidłowo pominął jej dorobek praktyczny, który w zakresie wykonawstwa stanowią następujące osiągnięcia wskazane w załączonej do wniosku karcie znaczącego dorobku praktycznego i osiągnięć zawodowych:

1. • pełnione samodzielne funkcje techniczne: A2
2. • wykonane ekspertyzy lub inne opracowania: C1+C27, D1+D4, E1+E5
3. • opracowania zbiorowe i katalogi zbiorów: F1+F2
4. • publikacje naukowe w czasopismach międzynarodowych: H2+H4
5. • publikacje naukowe w czasopismach krajowych: 13, 19, 111, 112, 115, 121+123, 126, 128, 130+132, 134+36
6. • wygłoszenie referatów na konferencjach: J1.3, J1.5, J2.1+J2.3, J2.5, J2.6, J2.8+J2.11
7. • udział w komitetach redakcyjnych i naukowych czasopism: N1+N3
8. • prowadzenie szkoleń: W6, W7, W10+W12
9. • powołanie w skład Specjalistycznego Zespołu Kwalifikacyjnego [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w zakresie wykonawstwa.

Nadto, zdaniem skarżącej, nielogiczne jest, stanowisko organu o braku możliwości zaliczenia do znaczącego dorobku czynności przy budowie własnego domu, kierowania budową podestów obsługowych stanowiska do załadunku cystern i nadzoru autorskiego i inwestorskiego przy przebudowie pomieszczeń przychodni lekarskiej, skoro czynności tych skarżąca nie wskazywała jako znaczącego dorobku praktycznego, lecz jako wymaganą, 10-letnią praktykę zawodową, która nie jest w decyzji kwestionowana. Nonsensem w jej ocenie jest odmowa zaliczenia do znaczącego dorobku praktycznego pełnienia funkcji przy budowie tymczasowego amfiteatru w [...], przy jednoczesnym zaliczeniu do znaczącego dorobku tego samego osiągnięcia.

Nadto skarżąca zauważyła, iż KKK stwierdziła, że nie mam ona wystarczająco udokumentowanego dorobku w zakresie projektowania ale równolegle wydała decyzję nadającą tytuł rzeczoznawcy budowlanego w specjalności obejmującej projektowanie. Jej zdaniem, KKK nie uwzględniła nowych załączników potwierdzających osiągnięcia zawodowe skarżącej. Naruszyła w ten sposób art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony. KKK nie uwzględniła jej dorobku praktycznego i całkowicie zignorowała wyjaśnienia, zatem nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie ustaliła wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte rozstrzygnięcie, a które miały kluczowy wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca podała, że na spotkaniu w dniu 24 stycznia 2019r., które odbyło się w budynku "[...]" w [...], dwaj członkowie Specjalistycznego Zespołu Kwalifikacyjnego usiłowali nakłonić ją do przyjęcia stanowiska, że wymagania do rzeczoznawstwa o treści:

1. c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem,
2. d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem, należy spełnić łącznie. Została poinformowana, że nie spełnia wymagań, ponieważ nie ma znaczącej praktyki. Stanowska takiego w jej ocenie nie sposób uznać za prawidłowe, bowiem ustawodawca wyraźnie rozdzielił ww. dwa warunki: można mieć praktykę zawodową nie posiadającą znaczącego charakteru przy jednoczesnych innych, znaczących osiągnięciach. Na spotkaniu zwracała uwagę, że ma jeszcze dodatkową praktykę zawodową, sprzed otrzymania decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych w 2002 roku, co znalazło aprobaty u Przewodniczącego Zespołu pana K. L. Sprawa w tym zakresie została niedostatecznie wyjaśniona oraz oparta na wadliwym rozumieniu i niedopuszczalnej nadinterpretacji przepisów. Zdaniem skarżącej, decyzja wydana przez KKK na podstawie stanowiska członków Specjalistycznego Zespołu Kwalifikacyjnego KKK, jest wadliwa również tego powodu, że przynajmniej jeden z członków tego zespołu nie posiada kompetencji do oceny przedmiotowego wniosku, bowiem osoba o niższych kompetencjach nie może oceniać osoby o wyższych od niej kompetencjach, zatem wszyscy członkowie Zespołu powinni posiadać kompetencje do kwalifikowania wniosków, potwierdzone odpowiednimi dokumentami: wyższe wykształcenie na kierunku budownictwo oraz tytuł rzeczoznawcy w tej samej specjalności, o który ubiega się wnioskodawca. Tymczasem Przewodniczący Zespołu K. L. nie posiada wykształcenia kierunkowego w zakresie budownictwa, ani tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, na co wskazuje jego sygnatura izbowa.

W odniesieniu do innego członka Komisji, P. K., skarżąca podniosła, że pisał on "kontr-ekspertyzę" w stosunku do jej ekspertyzy (poz. D4 w karcie dorobku) – a zatem zgodnie z art.

1. 24. k.p.a. powinien wyłączyć się od udziału w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ mogą zachodzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.

Kolejną nieprawidłowością jest brak sprawdzenia kompletności złożonych przez skarżącą dokumentów. Podniosła ona, iż powinien istnieć protokół z posiedzenia składu orzekającego z października 2018r, po którym otrzymała pismo oraz protokół z posiedzenia w dniu 24 stycznia 2019r. w "[...]", przy czym protokoły te powinny zostać utrwalone w aktach zgodnie z wymaganiami art. 14 k.p.a.

Wątpliwości skarżącej budzi też wysokość pobranej od niej opłaty za rozpatrzenie wniosku (1200 zł), która nie ma żadnej podstawy prawnej, a jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do podobnej opłaty, pobieranej za kwalifikowanie wniosków na uprawnienia budowlane (800 zł).

Konkludując, skarżąca przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1907/10), stwierdzający, że pojęcie "znaczący" należy do pojęć niedookreślonych wartościujących. W związku z tym, obowiązkiem organu samorządu zawodowego było wyjaśnienie jego treści, tj. podanie jak należy pojęcie to rozumieć. Krajowa Komisja nie wyjaśniła znaczenia tego pojęcia w uzasadnieniu decyzji; próbowała co prawda wyjaśnić to pojęcie w wyrażonym poglądzie, jednak nie dokonała wszechstronnej analizy sprawy w kontekście omawianej przesłanki, lecz z góry odrzuciła praktycznie wszystkie osiągnięcia, które skarżąca wskazała we wniosku jako znaczące. Ze względu na to, że działanie organu w przedmiotowej sprawie nie jest działaniem w ramach uznania administracyjnego, miał on obowiązek ustalić i uzasadnić, czy jako kandydat ubiegający się o nadanie tytułu rzeczoznawcy skarżąca spełnia wszystkie wymagania, a jeśli nie spełnia to z jakiego konkretnego powodu, czego nie zrobił.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz związaną z nim argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, dokonywana jest kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Kierując się powyższymi kryteriami, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje są dotknięte wadami istotnego naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłową ocenę pojęcia “znaczącego dorobku praktycznego", będącego jedną z przesłanek materialnoprawnych nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o których mowa w art. 8b ust. 2 lit. d ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa.

Skarżąca kwestionuje stanowisko organu, zawarte w zaskarżonej decyzji, którą odmówiono jej nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej obejmującej kierowanie robotami budowlanymi bez ograniczeń, zgodnie z którym nie wykazała ona odpowiedniego "znaczącego dorobku praktycznego" w zakresie objętym rzeczoznawstwem.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 8b w związku z art.36 ust. 1pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725).

Zgodnie z art. 8 b ust 1 pkt 2a-d ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117) wnioskodawca oprócz wyższego wykształcenia i uprawnień budowlanych bez ograniczeń powinien posiadać 10-letnią praktykę zawodową i znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Z akt sprawy wynika, że skarżąca udokumentowała ponad 10- letnią praktykę zawodową, co zostało uznane przez organ za spełnienie ww. warunku. Jednocześnie organ uznał, że skarżąca nie udokumentowała znaczącego dorobku praktycznego w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Zdaniem skarżącej natomiast, jej osiągnięcia w tym zakresie są odpowiednie i wystarczające, aby wypełnić wymóg znaczącego dorobku praktycznego dla uzyskania tytułu rzeczoznawcy budowlanego.

Skarżąca w zakresie wykonawstwa wskazywała następujące osiągnięcia wskazane w załączonej do wniosku karcie znaczącego dorobku praktycznego i osiągnięć zawodowych:

1. • pełnione samodzielne funkcje techniczne: A2
2. • wykonane ekspertyzy lub inne opracowania: C1+C27, D1+D4, E1+E5
3. • opracowania zbiorowe i katalogi zbiorów: F1+F2
4. • publikacje naukowe w czasopismach międzynarodowych: H2+H4
5. • publikacje naukowe w czasopismach krajowych: 13, 19, 111, 112, 115, 121+123, 126, 128, 130+132, 134+36
6. • wygłoszenie referatów na konferencjach: J1.3, J1.5, J2.1+J2.3, J2.5, J2.6, J2.8+J2.11
7. • udział w komitetach.

Organ spośród wskazywanego przez skarżącą dorobku wybrał jedynie pełnienie, przez 5,5 miesiąca, funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego przy budowie tymczasowego amfiteatru w [...], uznając je za znaczący, aczkolwiek niewystarczający do nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, dorobek praktyczny.

Zdaniem Sądu, Organ w sposób nieuprawniony zawęził pojęcie "znaczącego dorobku praktycznego", o którym mowa w art. 8b ust. 2 lit. d ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, do "twórczych osiągnięć kandydata w kierunku zgodnym z posiadaną specjalnością uprawnień budowlanych i wnioskowanym zakresem rzeczoznawstwa". W szczególności, w ocenie Sądu, organ nie ustosunkował się w sposób należyty do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że wykonując konkretne – dołączone do wniosku, a tym samym poddane pod ocenę organu opinie i ekspertyzy na potrzeby wymiaru sprawiedliwości pełniąc funkcje biegłego sądowego – prezentowała znaczący dorobek praktyczny w pozwalający na uznanie spełnienia przez nią przesłanki ustawowej w zakresie objętym rzeczoznawstwem. W szczególności wskazywała na posiadaną wiedzę ekspercką związaną z badaniem przyczyn katastrof budowlanych.

Zdaniem Sądu, nieprzeciętna wiedza i umiejętności związane ze stosowaniem rozwiązań praktycznych w zakresie objętym wnioskowanym rzeczoznawstwem mogą stanowić wystarczające wypełnienie wymogu posiadania przez ubiegającego się o przyznanie takich uprawnień kandydata "znaczącego dorobku praktycznego".

Zaznaczenia wymaga w tym miejscu, iż na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r., w sprawie sygn. akt: II GSK 2058/18, stwierdzające, że pozycja rzeczoznawcy jest zbliżona nie tyle do pozycji kierownika budowy, ile raczej do pozycji biegłego sądowego. Należy przy tym zważyć że w regulaminie postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania tytułu rzeczoznawcy budowlanego nie określono w sposób enumeratywny sposobu, ani środków dowodowych koniecznych dla wykazania znaczącego dorobku praktycznego. Obecnie, ponownie rozpoznając sprawę na skutek niniejszego wyroku, organ będzie obowiązany dokonać oceny merytorycznej złożonych przez skarżącą dokumentów pod kątem ewentualnego spełniania warunku posiadania przez nią "znaczącego dorobku praktycznego" w szerszym, niż to przyjął organ, znaczeniu. Weźmie przy tym pod uwagę ocenę prawną przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku, jak również w przywoływanym wyżej wyroku NSA z dnia 28 lutego 2019 r., w sprawie sygn. akt: II GSK 2058/18.

W ocenie Sądu powyższe uchybienia stanowią o naruszeniu przez organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłową ocenę pojęcia “znaczącego dorobku praktycznego", będącego jedną z przesłanek materialnoprawnych nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, o których mowa w art. 8b ust. 2 lit. d ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa.

Nie zasługują natomiast na aprobatę zarzuty skarżącej związane z brakiem odpowiednich kwalifikacji Przewodniczącego Specjalistycznego Zespołu Kwalifikacyjnego KKK, który, skoro został powołany na tę funkcję przez samorząd zawodowy w przewidzianym prawem trybie, oczywiście ma prawo oraz obowiązany jest pełnić wynikające z tej funkcji czynności. Podobnie nie sposób przyjąć, aby wykonywanie "kontrekspertyzy" w tej samej sprawie przez innego z członków Zespołu, kreowało podstawę wyłączenia go ze składu Zespołu zgodnie z art. 24 kpa, brak bowiem podstaw, aby wywodzić podstaw wyłączenia pracownika, enumeratywnie wymienionych w tym przepisie.

Również nie mogł być uznany za zasadny zarzut związany z dysproporcją opłat ponoszonych przez skarżącą w sprawie o nadanie tytułu rzeczoznawcy oraz uprawnień budowlanych, jako niemogący rzutować na treść rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 ppsa.