Uzasadnienie
W dniach [...] i [...] kwietnia 2016 r., działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej też jako "[...]WIJHARS" lub "Wojewódzki Inspektor Jakości"), inspektorzy G. C. i J. N., przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej wyrobów spirytusowych w zakładzie produkcyjnym [...] S.A. z siedziba w P. (dalej też jako "Spółka", "Strona", "Skarżąca"), położonym w [...], przy ulicy [...][...].
W trakcie działań kontrolnych pobrano z magazynu wyrobów gotowych próbkę napoju spirytusowego o nazwie [...] (37,5% obj. 200 ml.). Kontrolujący w protokole kontroli zakwestionowali przy tym oznakowanie ww. wyrobu spirytusowego, z uwagi na zamieszczenie na etykiecie produktu napisu "[...]".
Powołując się na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 110/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1576/89 (Dz. Urz. UE L39 z 13 lutego 2008 r., str. 16 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził wprowadzanie do obrotu określonej partii przedmiotowego artykułu spożywczego, której jakość handlowa jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego i nakazał Spółce poddanie partii artykułu spożywczego wprowadzanego do obrotu pod nazwą "[...]" w ilości 9080 sztuk i wartości 103.875,20 zł, zabiegowi prawidłowego oznakowania wynikającego z obowiązujących przepisów. Organ I instancji podniósł, że rum nie może być wytwarzany z innych produktów niż surowce pochodzące z [...]. Tym samym, umieszczona na produkcie "[...]" informacja: "[...]" sugeruje, że rum może być wytwarzany z innych surowców, a zatem produkt, którego dotyczy sprawa ma jakieś szczególne właściwości.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "GIJHARS"), po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji [...] z [...] czerwca 2016 r., decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Strona złożyła następnie skargę na powyższą decyzję GIJHARS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej też w skrócie jako "WSA"). WSA wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2192/16 oddalił ją. Sąd w przywołanym wyroku podniósł, że w przedmiotowej sprawie producent, poprzez zamieszczenie na opakowaniu informacji o wytworzeniu przedmiotowej partii rumu z [...], sugerował konsumentowi, że dany środek spożywczy posiada szczególne właściwości, które wyróżniają go spośród produktów konkurencyjnych firm, gdy tymczasem każdy rum jest wytwarzany z [...]. Taka praktyka wprowadza konsumenta w błąd, tym samym narusza postanowienia artykułu art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011, który to przepis zabrania podawania informacji sugerujących, że produkt ma szczególne właściwości, podczas gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki mają takie właściwości. [...] S.A. z siedzibą w P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, kwestionując go w całości, przy czym skarga ta została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2019 roku sygn. akt II GSK 2811/17.
Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z [...] grudnia 2018 r. numer [...], wymierzył Spółce za wprowadzenie do obrotu partii artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej, tj.: [...], w ilości 11220 szt. (2244 litry), o wartości [...] zł, oznaczonej nr [...], konfekcjonowanej w opakowaniach jednostkowych - butelkach o pojemności nominalnej 200 ml (dalej: "produkt" "artykuł rolno-spożywczy"), karę pieniężną w wysokości [...] zł, na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 i ust. 4 w związku z art. 3 pkt 4 i pkt 5, art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2164, z późn. zm., dalej: "ustawa o jakości"), art. 4 i załącznikiem nr II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 110/2008 z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie definicji, opisu, prezentacji, etykietowania i ochrony oznaczeń geograficznych napojów spirytusowych oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1576/89 (Dz. Urz.
UE L 39 z 13.02.2008, str. 16, ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 110/2008), art. 2 ust. 2 lit. a) i j), art. 7 ust. 1 lit. c), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/E WG, dyrektywy Rady 90/496/E WG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011, str.18, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1169/2011"), art. 3 pkt 8, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds.
Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L z 2002, nr 31 str. 1 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 178/2002"), art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz. U, z 2017 r., poz. 2070, dalej: "u.p.n.p.r.").
Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, który z kolei decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), utrzymał ją w mocy. GIJHARS podzielił opinię organu I instancji, że w przypadku przedmiotowej partii mamy do czynienia z produktem o niewłaściwej jakości handlowej ze względu na umieszczenie pod nazwą produktu wyrażenia "[...]". Organ II instancji zgodził się z organem I instancji, że użyte wyrażenie może sugerować, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, a tym samym wprowadzać w błąd konsumenta. GIJHARS stwierdził, że konsument w przeciwieństwie do producenta, nie jest zobligowany do znajomości prawa żywnościowego i rzeczywiście może nie posiadać wiedzy, że rum to napój alkoholowy o wysokiej zawartości alkoholu wytwarzany ze sfermentowanego soku z trzciny cukrowej, koncentratu tego soku lub melasy.
Jednakże w sytuacji, gdy nieświadomy konsument podejdzie do sklepowej półki i wśród kilku butelek rumu różnych firm natrafi na jedyną etykietę opatrzona informacją "[...]", mógłby taką deklarację zinterpretować jako obietnicę lepszej jakości oraz potraktować przedmiotowy produkt jako wyjątkowo, szczególny. Zakwestionowana informacja, wskazana na etykiecie przedmiotowej partii rumu ma nie tylko hipotetyczny, lecz również realny wpływ na wybór konsumenta. Oprócz ceny, mocy trunku oraz aspektów graficznych, rumy stojące na sklepowych półkach nie wyróżniają się niczym szczególnym w stosunku do artykułów z tego samego asortymentu, zatem pojawienie się deklaracji surowcowej, stanowi realną przynętę na konsumenta. GIJHARS zgodził się z organem I instancji, że stopień szkodliwości stwierdzonego czynu jest średni. Informacje znajdujące się w pobliżu nazwy produktu mają zasadnicze znaczenie dla wyboru konsumenta.
Kwestionowany zapis "[...]" był wyeksponowany na froncie opakowania, tuż pod nazwą produktu. Organ nie zgodził się zatem ze Stroną, że informacja "[...]" umieszczona w oznakowaniu nie była wyróżniona - zapis znajduje się na froncie etykiety pośród najważniejszych informacji dotyczących produktu jakimi są nazwa, objętość czy zawartość alkoholu. GIJHARS podzielił również stanowisko organu I instancji, który oceniając zakres naruszenia wziął pod uwagę fakt, że producent naruszył liczne przepisy prawa żywnościowego, tj.: art. 3 pkt 4 i pkt 5, art. 4 ust. 1 ustawy o jakości art. 4 i załącznika II rozporządzenia nr 110/2008, art. 2 ust. 2 lit. a) oraz j), art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011, art. 3 pkt 8, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.n.p.r., co jest wystarczającym uzasadnieniem zakresu naruszenia. GIJHARS wskazał ponadto, że kontrole prowadzone przez organ I instancji w latach 2013-2015 oraz 2017-2018 nie wykazały nieprawidłowości.
W ciągu ostatnich 24 miesięcy [...]WIJHARS nie wymierzył kary pieniężnej Spółce z tytułu wprowadzenia do obrotu handlowego artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych lub o niewłaściwej jakości. Organ zaznaczył, że czynnikiem łagodzącym jest fakt, że jest to pierwsza kara pieniężna wymierzona przez [...]WIJHARS w ciągu ostatnich 24 miesięcy i, że wziął pod uwagę aktywny udział Strony w postępowaniu administracyjnym oraz szybką reakcję na wykazane nieprawidłowości poprzez zmianę oznakowania kontrolowanych produktów zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi. Podkreślił jednak, że wysokość kary mającej zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinna być skuteczna, proporcjonalna oraz pełnić funkcję ostrzeżenia na przyszłość, zapobiegającego powstawaniu nagannych praktyk rynkowych. W opinii GIJHARS kara jest adekwatna do średniego stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności przedsiębiorcy na rynku artykułów rolno-spożywczych, wielkości obrotów i przychodu, a także wartości kontrolowanych artykułów.
Organ wyjaśnił również, że organy [...] oraz [...] mają obowiązek zastosowania sankcji, gdy stwierdzą popełnienie określonych czynów, tj. np. wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej. Od powyższej zasady przewidziany został wyjątek w art. 40a ust. 5c ustawy o jakości. Organy mają więc możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, gdy stwierdzą istnienie jednej lub kilku przesłanek wskazanych w ww. przepisie, ale nie mają takiego obowiązku. W żadnym wypadku, jak wskazał GIJHARS, nie jest dopuszczalna wykładnia ww. przepisu w sposób, który nakazywałby każdorazowe odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej już w przypadku zaistnienia tylko jednej z wymienionych przesłanek. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wskazujące na możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
W skardze z [...] kwietnia 2019 r. na decyzję GIJHARS z [...] marca 2019 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka, wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] oraz zasądził od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącej cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd uznał bowiem, że skarga w części jest zasadna. Sąd zaznaczył, że pomimo, iż wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r. nie jest prawomocny, to nie może po raz kolejny przesądzać, czy w przedmiotowej sprawie Spółka, umieszczając na etykiecie spornego produktu pod jego nazwą informacji "[...]", naruszyła postanowienia art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.n.p.r.
Sąd zauważył, że skarżąca w skardze zakwestionowała również przyjęcie przez organ średniego stopnia szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz przeprowadzenie dowodu w zakresie korzyści majątkowej uzyskanej przez Stronę z tytułu wprowadzenia do obrotu partii produktu.
Sąd zgodził się przy tym z oceną stopnia szkodliwości czynu dokonaną przez organy obu instancji. Sąd nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Skarżącej, że w zaskarżonej decyzji nie znajdują się żadne argumenty ani dowody, które uzasadniałyby przyjęcie średniego stopnia szkodliwości czynu. Zdaniem Sądu, organy uzasadniły w sposób wystarczający swoją ocenę stopnia szkodliwości czynu, jako średni.
Sąd nie zgodził się natomiast z dokonaną przez organy obu instancji oceną zakresu naruszenia opierającą się na stwierdzeniu, że producent naruszył liczne przepisy prawa żywnościowego, tj.: art. 3 pkt 4 i pkt 5, art. 4 ust. 1 ustawy o jakości art. 4 i załącznika [...] rozporządzenia nr 110/2008, art. 2 ust. 2 lit. a) oraz j), art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011, art. 3 pkt 8, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.n.p.r. Sąd podkreślił, że organy słusznie uznały, iż Skarżąca naruszyła w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011, wprowadzając konsumentów w błąd poprzez sugestię co do szczególnych właściwości spornego produktu, a także art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.n.p.r., poprzez podanie informacji o pochodzeniu przedmiotowego rumu [...] tak jak by to było coś szczególnego i wpływanie w ten sposób na decyzję konsumenta.
Nie można natomiast uznać, że Skarżąca naruszyła art. 3 pkt 4 i pkt 5 ustawy o jakości, które zawierają definicje legalne takich pojęć jak "obrót" oraz "jakość handlowa", art. 4 i pkt 1 załącznika [...] rozporządzenia nr 110/2008 odnoszące się do sklasyfikowania napojów alkoholowych oraz definicji "rumu", art. 2 ust. 2 lit. a) oraz j), które zawierają definicje legalne takich pojęć jak "informacje na temat żywności" oraz "etykietowanie", a także art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, który zawiera definicję legalną pojęcia "wprowadzenie na rynek" oraz art. 5, art. 8 ust. 1 tego rozporządzenia, określające cele prawa żywnościowego.
Sąd wyraźnie zaznaczył, że nawet jeśli w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Skarżącego kilku przepisów różnych aktów prawnych, to oceniając zakres naruszenia organy powinny uwzględnić, że naruszenie to stanowi jeden czyn dotyczący jednej informacji zamieszczonej na etykiecie produktu, wprowadzającej w błąd konsumenta.
Sąd stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie GIJHARS naruszył art. 40a ust. 5c ustawy o jakości, poprzez jego błędną interpretację. Przepis ten wymienia trzy przesłanki, które dają organom możliwość odstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 40a ust. 1-3a ustawy o jakości, a więc również i w niniejszej sprawie. Odstąpienie zatem od wymierzenia kary pieniężnej jest możliwe w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu. Z treści omawianego przepisy wynika, że aby było możliwe odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, nie muszą być spełnione wszystkie wymienione przesłanki łącznie, co oznacza, że możliwe jest odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej również jeżeli jest spełniona jedna z wymienionych przesłanek. Dlatego też, zdaniem Sądu, niedopuszczalna jest wykładnia ww. przepisu w sposób, który nakazywałby każdorazowe odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej już w przypadku zaistnienia tylko jednej z wymienionych przesłanek.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję numer [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] grudnia 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że kwestionowany produkt o nazwie "[...]", nie spełniał wymagań jakości handlowej ze względu na umieszczenie pod nazwą produktu wyrażenia "[...]". Biorąc pod uwagę powyższe, Główny Inspektor [...] zgodził się z organem I instancji, że użyte wyrażenie może sugerować, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, a tym samym wprowadzać w błąd konsumenta. Główny Inspektor [...] uznał, że naruszenie to stanowi jeden czyn, dotyczący jednej informacji zamieszczonej na etykiecie produktu, wprowadzającej w błąd konsumenta.
Jednak, jego zdaniem, należy przyjąć, że ww. czyn, narusza szereg przepisów, tj. art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011, wprowadzając konsumentów w błąd poprzez sugestię co do szczególnych właściwości kwestionowanego produktu. Dodatkowo naruszony został art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, poprzez podanie informacji o pochodzeniu przedmiotowego rumu [...], sugerujący coś szczególnego, co w konsekwencji mogło wpłynąć na decyzję konsumenta. W opinii Głównego Inspektora [...] nałożona na Spółkę kara jest adekwatna do średniego stopnia szkodliwości czynu, średniego zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności przedsiębiorcy na rynku artykułów rolno-spożywczych, wysokich obrotów i przychodu, a także dużej partii i wartości kontrolowanego artykułu.
GIJHARS zaznaczył, że organy [...] mają możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, gdy stwierdzą istnienie jednej lub kilku przesłanek wskazanych w ww. przepisie, ale nie mają takiego obowiązku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie istnieje jedna z przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej - brak nieprawidłowości w dotychczasowej działalności podmiotu. Główny Inspektor [...] podkreślił, że mimo istnienia ww. przesłanki, to biorąc pod uwagę stopień szkodliwości, a także zakres naruszenia, nieuzasadnione byłoby odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora [...] dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję numer [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Strona zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 5c ustawy o jakości poprzez jego błędną wykładni polegającą na uznaniu przez organ, że zaktualizowanie się jednej z przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (brak stwierdzenia uchybień w dotychczasowej działalności) nie uzasadnia możliwości odstąpienia od kary pieniężnej, wobec braku wystąpienia dwóch pozostałych przesłanek (niewielki zakres naruszenia i niski stopień szkodliwości czynu), co doprowadziło do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że przesłanki wskazane w art. 40 a ust. 5c ustawy o jakości należy oceniać niezależnie, a braku zastosowania instytucji odstąpienia od kary pieniężnej, nie można uzasadniać okolicznościami stanowiącymi przesłankę wskazaną w tym przepisie,
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
a/ brak uzasadnienia, dlaczego w ocenie organu naruszenie dwóch przepisów tj. art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1169/2011 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, w ramach jednego czynu świadczy o średnim zakresie naruszenia, podczas gdy, wobec stwierdzonej liczby czynów i naruszonych przepisów, a także wagi naruszonych przepisów oraz sposobu postępowania Strony, zakres naruszenia należy uznać za znikomy, co doprowadziło do błędnego wniosku o niezasadności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a w ramach ustalenia wysokości kary pieniężnej - do nałożenia zbyt wysokiej kary pieniężnej, b/ brak uzasadnienia, dlaczego waga naruszonych przez Spółkę obowiązków, w zakresie zapewnienia właściwej jakości handlowej produktów jest w ocenie organu II instancji znaczna, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów prowadzić musi do wniosku, że waga naruszonych obowiązków jest znikoma, a co najwyżej niska, co doprowadziło do błędnego wniosku o niezasadności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a w ramach ustalenia wysokości kary pieniężnej - do nałożenia zbyt wysokiej kary pieniężnej,
3. przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na ocenie dowodów zebranych w sprawie wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, skutkującą stwierdzeniem, że czyn Spółki cechuje się średnią społeczną szkodliwością, podczas gdy prawidłowa ocena dowodów zebranych w postępowaniu powinna skutkować uznaniem, że czyn Spółki cechuje znikoma społeczna szkodliwość czynu, co doprowadziło organ II instancji, do błędnego wniosku o niezasadności odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej a w ramach ustalenia wysokości kary pieniężnej - do nałożenia zbyt wysokiej kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Zdaniem Skarżącej organ w uzasadnieniu zdaje się mylić ze sobą pojęcia "rozmiaru wyrządzonej szkody", "wagi naruszonych obowiązków" oraz "zakresu naruszenia". Ubogi wywód dotyczący zakresu naruszenia nie kończy stwierdzenie o zakresie naruszenia. Po tym wywodzie organ odwoławczy w sposób zaskakujący przechodzi do oceny wagi naruszonych obowiązków, kończąc akapit konstatacją o rozmiarze wyrządzonej szkody. Zdaniem Skarżącej, należy zatem uznać, że w ocenie GIJHARS, analiza elementów zakresu naruszenia należy do analizy elementów oceny rozmiaru wyrządzonej szkody. Podsumowanie dotyczące ocenionego zakresu naruszenia zawiera się przy tym w krótkim stwierdzeniu, że zakres naruszenia jest średni.
W ocenie Skarżącej to stwierdzenie jest oderwane od jakiegokolwiek pogłębionego wywodu dotyczącego zakresu naruszenia. Z tych powodów, w ocenie Strony organ ponownie nie uzasadnił przyjętego zakresu naruszenia.
Organ wskazał ponadto, że naruszenie Skarżącej polegające na marginalnych nieprawidłowościach w oznakowaniu produktu jest naruszeniem "podstawowych przepisów prawa żywnościowego''. W ocenie Skarżącej nie można się zgodzić z takim stwierdzeniem. Głównym celem prawa żywnościowego jest zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia i życia konsumentów. Nieprawidłowość w jednym małym elemencie oznakowania opakowania w żaden sposób nie wpływa na podstawowe dobra chronione - tj. życie i zdrowie konsumentów. Zatem nieprawdą jest twierdzenie GIJHARS, że naruszenie Skarżącej godzi w podstawowe przepisy prawa żywnościowego.
W ocenie Skarżącej treść uzasadnienia nie realizuje wytycznych WSA w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19. Pomimo sprostowania przez organ odwoławczy zakresu naruszenia wskazanego pierwotnie przez organ I instancji, zmiana nie wpłynęła w żaden sposób na przedstawione przez organ I instancji wnioski, które GIJHARS powtórzył w zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie naruszenia przez Skarżącą jedynie dwóch przepisów nie wpłynęło również na argumentację organu II instancji, w zakresie metody ilościowej.
Spółka zauważyła, że organ odwoławczy, uznaje odstąpienie za nieuzasadnione z powodu ustalenia średniego stopnia szkodliwości czynu oraz średniego zakresu naruszenia. Inaczej rzecz ujmując, organ uzasadnił brak odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie przesłanki dotyczącej braku uchybień w dotychczasowej działalności, faktem niezrealizowania się dwóch pozostałych przesłanek, czyli niskiego stopnia szkodliwości czynu oraz niewielkiego zakresu naruszenia. Jak podkreśliła Skarżąca, taka argumentacja w rzeczywistości prowadzi do wniosku, że w ocenie organu, odstąpienie możliwe jest wyłącznie w przypadku zrealizowania się przynajmniej dwóch przesłanek. Taka konkluzja stoi z kolei w oczywistej sprzeczności z wytycznymi Sądu i wypacza cel ustawodawcy.
GIJHARS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2020 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] grudnia 2018 r., nie naruszają prawa.
W realiach niniejszej sprawy kluczowym aspektem jest przy tym niewątpliwie związanie zarówno organu, jak i Sądu, oceną prawną wyrażoną w poprzednim Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19 uchylającym decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. [...].
Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istota przepisu art. 153 p.p.s.a. polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani też sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (p. komentarz do art. 153 p.p.s.a. (w:) Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011). Kontrola sądowa rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12).
Obecnie więc rozpoznający sprawę Sąd, związany jest oceną sprawy i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19.
Sąd, ponownie orzekający w niniejszej sprawie, nie stwierdził przy tym zaistnienia żadnej z przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w poprzednio podjętych w tej sprawie orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie, nie doszło bowiem ani do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu, muszą być prowadzone w oparciu o ocenę prawną i zalecenia zawarte w zacytowanym powyżej wyroku.
Wstępnie nadmienić jedynie należy, że kwestia niezgodności oznaczenia spornego produktu z art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011 oraz z art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.n.p.r., została już rozstrzygnięta w ramach odrębnego postępowania, co podkreślił także Sąd w ww. wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19. Sąd w cyt. wyroku zaznaczył co prawda, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2192/16, był nieprawomocny, ale na chwilę obecną uprawomocnił się wskutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2019 roku sygn. akt II GSK 2811/17, skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę.
Tym samym zakres przedmiotowy poddany rozstrzygnięciu organu odwoławczego w istocie sprowadzał się do oceny zaistniałego stanu faktycznego, pod kątem zastosowania przesłanek uregulowanych w art. 40a ust. 5 i ust. 5c ustawy o jakości, z uwzględnieniem stanowiska Sądu ujętego w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19.
Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe, a GIJHARS zastosował się w pełni do wytycznych Sądu przedstawionych w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19.
Jeżeli chodzi o kwestię wymiaru kary, to zgodnie z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, organ uwzględnia stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Skarżąca szeroko argumentuje w skardze nieprawidłowy, jej zdaniem, sposób określenia przez GIJHARS w skarżonej decyzji, stopnia szkodliwości czynu, odwołując się do konieczności sięgnięcia przy jego ocenie do przepisów materialnego prawa karnego. Jednakże, argumentacja Skarżącej pomija kluczowy aspekt w tym zakresie, a więc stanowisko Sądu ujęte w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19. Sąd wyraźnie wskazał, że zgadza się z oceną stopnia szkodliwości czynu dokonaną przez organy obu instancji, podkreślając, że, jego zdaniem, organy uzasadniły w sposób wystarczający swoją ocenę stopnia szkodliwości czynu, jako średni. Ocena ta wiąże zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd, stąd też nie zachodzi konieczność poddawania ocenie zarzutów Strony w tym zakresie.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, właściwie ocenił także zakres naruszenia jako średni, prawidłowo opisując naruszone przez Spółkę przepisy, tj. art. 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, podkreślając, w ślad za stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19, że do naruszenia ww. przepisów doszło w ramach jednego czynu. Prawidłowości konstatacji GIJHARS o naruszeniu ww. przepisów nie podważa sama Skarżąca, skupiając się na nieprawidłowym ich ujęciu przez organ jako "szeregu przepisów". Mylne oznaczenie dwóch naruszonych przepisów, jako ich szeregu, nie wpływa jednakże na ich właściwe zidentyfikowanie przez organ (zgodnie z wiążącymi wytycznymi Sądu) oraz właściwą ich ocenę w kontekście przesłanki zakresu naruszenia, ujętej w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości.
Ustalenia GIJHARS co do pozostałych wskazanych w cyt. przepisie przesłanek wymiaru kary, a więc dotychczasowej działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych, wielkości jego obrotów oraz przychodu, a także wartości kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych, nie budzą wątpliwości Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Nie podważa ich także w skardze Strona.
Sąd zgadza się tym samym ze stanowiskiem Głównego Inspektora [...], że nałożona na Spółkę kara w wysokości [...] złotych, jest adekwatna do średniego stopnia szkodliwości czynu, średniego zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności przedsiębiorcy na rynku artykułów rolno-spożywczych, wysokości obrotów i przychodu, a także wielkości partii i wartości kontrolowanego artykułu.
Skarżąca neguje także prawidłowość oceny przez organ odwoławczy przesłanek odstąpienia od wymierzenia kar pieniężnych, zgodnie z art. 40a ust. 5c ustawy o jakości, który to przepis pozwala odstąpić od nałożenia kary w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu.
Istotnie Sąd w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19, kwestionując poprzednio zaprezentowaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 40a ust. 5c ustawy o jakości, zwrócił uwagę, że z treści omawianego przepisu wynika, iż, aby było możliwe odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, nie muszą być spełnione wszystkie wymienione przesłanki łącznie, co oznacza, że możliwe jest odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej również, jeżeli jest spełniona jedna z wymienionych przesłanek. Jak podkreślił Sąd w cytowanym wyroku, w sytuacji bowiem zaistnienia choćby jednej z wymienionych przesłanek, organy mają obowiązek rozważenia, czy w sprawie znajdzie zastosowania art. 40a ust. 5c ustawy o jakości, a jeżeli dojdą do wniosku, że w danej sprawie nie jest zasadne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej pomimo wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, mają obowiązek dokładnie uzasadnić swoje stanowisko.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, zdaniem organu odwoławczego, zaistniała w niej jedna z przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej - brak nieprawidłowości w dotychczasowej działalności podmiotu. W ocenie Głównego Inspektora [...], mimo istnienia ww. przesłanki, biorąc pod uwagę stopień szkodliwości, a także zakres naruszenia, nieuzasadnione, byłoby odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Zdaniem Sądu ocenie tej nie sposób zarzucić dowolności. Po pierwsze niedopuszczalna jest wykładnia ww. przepisu w sposób, który nakazywałby każdorazowe odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej już w przypadku zaistnienia tylko jednej z wymienionych przesłanek (tak też w wyroku z dnia 15 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1006/19).
Ponadto w omawianym przepisie wyraźnie wskazano, że od wymierzenia od wymierzenia kar pieniężnych "można odstąpić". Oznacza to, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest na zasadzie uznania administracyjnego. Decyzje wydane na zasadzie uznania podlegają, co oczywiste, kontroli sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany. Zbadaniu wymaga wówczas to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również, czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 k.p.a. wybór danego rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza nie może zastępować władzy wykonawczej, a pełna kontrola decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, może rodzić takie obawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wydanie, C.H.
Beck, str. 495). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się również, że "ograniczony charakter kontroli sądu administracyjnego w stosunku do decyzji administracyjnych opartych na normach prawnych uznaniowych sprowadza się do badania kryteriów wyboru dokonanego przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym pozostawieniu temu organowi swobody w zakresie takiego wyboru" (por. T. Woś (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016, komentarz do art. 3, uwaga 37 i podane tam orzecznictwo). Decyzja uznaniowa może być zatem uchylona przez Sąd w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można natomiast mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, do tego typu naruszeń nie doszło. Oczywistym jest, w ocenie Sądu, że w toku ważenia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, nawet stwierdzenie niektórych z nich i tak może prowadzić do konkluzji o niezastosowaniu dyspozycji art. 40a ust. 5c ustawy o jakości, z uwagi na brak którejś z pozostałych. Organ winien przy tym zawsze dokonać oceny występowania w sprawie przesłanek ujętych w art. 40a ust. 5c ustawy o jakości i przedstawić uzasadnienie swego rozstrzygnięcia, które to obowiązki GIJHARS w przedmiotowej sprawie spełnił.
Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.