Uzasadnienie
Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówił ustalenia ceny urzędowej oraz umieszczenia na wykazach leków refundowanych wyrobu medycznego – skarżącej – [...] z siedzibą w [...], Wielka Brytania, – obramowany opatrunek hydrokoloidowy ze wskaźnikiem zmiany (opatrunek w postaci samoprzylepnych płytek o rozmiarze 10 cm x 10 cm).
Ustalono, że działając na podstawie art. 6 ustawy o cenach oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210 z 2004 r., poz. 2135 z późn. zm.), skarżąca złożyła do Ministra Zdrowia wniosek o umieszczenie w wykazie leków i wyrobów medycznych przepisywanych świadczeniobiorcom chorującym na choroby zakaźne lub psychiczne oraz upośledzonym umysłowo, a także chorującym na niektóre choroby przewlekłe, wrodzone lub nabyte, specjalistycznego opatrunku G. wraz z jednoczesnym wnioskiem o ustalenie dla niego ceny urzędowej.
Zespół do Spraw Gospodarki Lekami, negatywnie zaopiniował złożony przez skarżącą wniosek. Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o cenach, przedsiębiorca, który otrzymał stanowisko Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami, opiniujące negatywnie złożony przez niego wniosek, może w ciągu 14 dni od dnia otrzymania stanowiska Zespołu do Spraw Gospodarki Lekami zwrócić się o ponowne rozpatrzenie swego wniosku do Ministra Zdrowia. Skarżąca złożyła do Ministra Zdrowia podanie o ponowne rozpatrzenie Wniosku Refundacyjnego.
Ostatecznie Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2009 r. odmówił ustalenia ceny urzędowej oraz umieszczenia na wykazach leków refundowanych wyrobu medycznego skarżącej.
W skardze do sądu skarżąca wskazuje na naruszenia prawa materialnego (art. 7 ust. 7a pkt 2 w zw. z art. 7a pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 roku o cenach, Dz. U. z 2001 roku, Nr 95, poz. 1050 z późn. zm. - dalej "ustawa o cenach") mającego wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej "KPA"). Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie w całości Skarżonej Decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) oraz lit. c) P.p.s.a., albo ewentualnie o stwierdzenie nieważności Skarżonej Decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) P.p.s.a., i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ wnosił o oddalenie skargi na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2009 roku, odmawiającą ustalenia ceny urzędowej oraz umieszczenia na wykazach leków i wyrobów medycznych refundowanych wyrobu medycznego. Jego zdaniem zarzuty formalne i materialne są bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie skarżąca, złożyła w trybie art. 6 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 127 z późn. zm.) wniosek o umieszczenie wyrobu medycznego, tj. G.- obramowanego opatrunku hydrokoloidowego ze wskaźnikiem zmiany, opatrunku w postaci samoprzylepnych płytek o rozmiarze 10 cm x 10 cm, na wykazie leków refundowanych wraz z wnioskiem o ustalenie ceny urzędowej.
Zespół do Spraw Gospodarki Lekami uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. zarekomendował Ministrowi Zdrowia nieuwzględnienie ww. wniosku.
Skarżąca złożyła do Ministra Zdrowia w trybie art. 7 ust. 6 ww. ustawy o cenach, wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umieszczenie ww. wyrobu medycznego na wykazie leków refundowanych i ustalenie ceny urzędowej.
Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2009 r., powołując się na art. 7 ust. 7a pkt 2 ustawy o cenach, odmówił ustalenia ceny urzędowej oraz umieszczenia na wykazach, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o cenach, przedmiotowego wyrobu medycznego. W decyzji zawarto pouczenie, iż stronie, na podstawie art. 7 ust. 7c ustawy o cenach, służy prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie ewentualnie stwierdzenie nieważności.
W myśl art. 7 ust. 5 ustawy o cenach, stworzony przy ministrze właściwym do spraw zdrowia Zespół do Spraw Gospodarki Lekami przygotowuje w drodze uchwały stanowisko odnoszące się do wniosków zgłaszanych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 6 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach. Zespół informuje wnioskodawcę o przyczynach nieuwzględnienia jego wniosku.
W świetle art. 7 ust. 6 ww. ustawy, strona może zwrócić się w terminie 14 dni od dnia otrzymania stanowiska o ponowne rozpatrzenie wniosku do ministra właściwego do spraw zdrowia (w zakresie ustalenia wykazów) ewentualnie do ministra właściwego do spraw zdrowia działającego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (w zakresie ustalenia ceny urzędowej). Do postępowania tego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 ust. 7 ww. ustawy).
Rozpatrując ponownie ww. wniosek, minister właściwy do spraw zdrowia może m.in. odmówić ustalenia cen urzędowych wyrobu medycznego i nie umieścić go w wykazach leków refundowanych (art. 7 ust. 7a pkt 2 ww. ustawy). W takim przypadku minister właściwy do spraw zdrowia wydaje decyzję (art. 7 ust. 7b tej ustawy) od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 7 ust. 7c wzmiankowanej ustawy).
Postępowanie o którym mowa w art. 7 ustawy o cenach, charakteryzuje się tym, iż część tego postępowania do czasu przekazania wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku do ministra właściwego do spraw zdrowia - art. 7 ust. 6 - toczy się na podstawie art. 7 ust. 1 – 6 tej ustawy, bez odsyłania do przepisów k.p.a. (art. 7 ust. 7), zaś kolejne jego etapy oparte są o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dopiero na tym etapie następuje rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej - art. 7 ust. 7a tej ustawy. Z tego też powodu wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust 6 ustawy o cenach, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a.
Tak więc dopiero postępowanie toczące się przed ministrem właściwym do spraw zdrowia na podstawie art. 7 ust. 7a i 7b ustawy o cenach, tj. od momentu przekazania wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku, o jakim mowa w art. 7 ust. 6 tej ustawy, oparte jest o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Jest to zatem postępowanie pierwszoinstancyjne, a decyzja Ministra Zdrowia wydana na podstawie art. 7 ust. 7a pkt 2 i art. 7 ust. 7b ustawy o cenach, nie jest decyzją, o jakiej mowa w art. 138 k.p.a. (por: postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 186/06 - niepublikowane).
W związku z powyższym, w decyzji z dnia [...] października 2009 r. Minister Zdrowia błędnie pouczył stronę co do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Jakkolwiek treść przepisu art. 7 ust. 7c ustawy o cenach, stanowi, że od decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia, o której mowa w art. 7 ust. 7b, przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to przepis ten nie określa warunków, terminu ani sposobu w jakich tę skargę należy wnieść. Przepis ten stanowi zatem tak zwane super fluum, to znaczy jest przypomnieniem zasady zaskarżalności decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego przez wniesienie skargi, zawartej w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i skonkretyzowanej w przepisach art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., co do warunków, terminu i sposobu wniesienia skargi.
Art. 7 ust. 7c ustawy o cenach, który nie określa warunków, terminu ani sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należy więc interpretować w ten sposób, że od decyzji Ministra Zdrowia stronie służy skarga do sądu administracyjnego ale jej wniesienie podlega zasadom określonym w Rozdziale 2 p.p.s.a., w tym przede wszystkim wymogowi wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu administracyjnym przed Ministrem Zdrowia.
Skoro według przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to stronie występującej w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 7 ustawy o cenach, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego dopiero po spełnieniu przesłanki określonej w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.
Jeżeli dopiero postępowanie przed Ministrem Zdrowia, o jakim mowa w art. 7 ust. 7a – 7c ustawy o cenach, toczy się na podstawie przepisów k.p.a., to stronie tego postępowania przysługują od rozstrzygnięcia tego organu środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie.
W niniejszej sprawie zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja z dnia [...] października 2009 r. była decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, zaś organ ten orzekał jako minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
W takiej sytuacji, po wydaniu takiej decyzji, skarżącej przysługiwało prawo złożenia do Ministra Zdrowia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., jako środka zaskarżenia tej decyzji w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Dopiero od decyzji Ministra Zdrowia wydanej na skutek takiego wniosku, przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.
Wobec niezłożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra Zdrowia, warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podlega ona odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Stwierdzić zatem należy, iż wniesienie skargi nastąpiło bez wyczerpania przewidzianych prawem środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, a więc z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co stanowi o jej niedopuszczalności.
Nadmienić należy, iż analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 37/07, odnosząc się do decyzji wydanej na podstawie przepisu o podobnej treści - art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w brzmieniu na dzień 12 stycznia 2006 r.
Ponadto na marginesie należy zaznaczyć, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W rezultacie błędne pouczenie Ministra Zdrowia zawarte w zaskarżonym postanowieniu może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej omawianym postanowieniem. Pozostaje to jednak bez wpływu na ocenę dopuszczalności niniejszej skargi do Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.