Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiesił postępowanie z urzędu, które zostało wszczęte na wniosek Pani T. K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją zastępcy Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. S., ponieważ doszedł do przekonania, że rozpoznanie tego wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. podjęcia orzeczenia rozstrzygającego o tym, czy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. było decyzją administracyjną załatwiającą sprawę z wniosku strony z dnia [...] lipca 2003 r.
Przedmiotowe postanowienie z dnia [...] września 2004 r. zaskarżyła Pani T. K. składając wniosek z dnia [...] września 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniosła zarzut, że brak było podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie zgody na przebudowę zjazdu, o którym mowa wyżej.
W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania w tej sprawie Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] października 2004r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że:
W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: (...) 4) gdy rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".
W ocenie organu wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi strony z dnia [...] lutego 2004 r. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004 r. jest zagadnieniem wstępnym (prejudycjalnym) w rozumieniu ww. przepisu dla postępowania wszczętego na wniosek z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Gdyby bowiem -jak podkreślono w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2004 r. - organ już teraz rozpoznał wniosek z dnia [...] kwietnia 2004 r. i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a sąd uwzględniając ww. skargę, uchyliłby postanowienie z dnia [...] stycznia 2004 r, to w obrocie prawnym funkcjonowałyby trzy decyzje administracyjne tożsame pod względem przedmiotowym i podmiotowym, co jest niedopuszczalne.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Pani T. K., zwana dalej skarżącą. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W skardze opisała bardzo szczegółowo przebieg postępowania dotyczącego niewyrażenia zgody na przebudowę zjazdu oraz podniosła, że nie może się zgodzić z takim rozstrzygnięciem, a właściwie z jego brakiem. Skarżąca uznaje, że brak było podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania.
Skarżąca oceniając zarówno decyzję z dnia [...].04.2004 r. o odmowie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu, jak i późniejsze postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie z jej wniosku - odwołania od tej decyzji i postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, stwierdza, że są one niesprawiedliwe, albowiem:
- 1. budowa zjazdu nie stanowi naruszenia przepisów art.17 ust.2, art.29 ust.l pkt. l ustawy o drogach publicznych oraz przepisów § 9, § 55 ust. l pkt.3, § 113 ust.7 pkt.5 w/w rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.;
- 2. brak prawidłowego skomunikowania mojej działki nr [...]z drogą krajową w sposób bezpośredni, naruszają słuszny interes strony - obywatela;
- 3. całość postępowania narusza unormowania zawarte w art.35 k.p.a., przez co nadmierna zwłoka w załatwieniu sprawy (decyzja Wojewody [...] [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 101+000 w m. W. do km 113- 200 w m. P. wydana została [...] grudnia 2000r.) powodująca brak stałego dojazdu do obiektu gastronomicznego, naraziła ją na straty materialne;
- 4. dotychczasowe rozstrzygnięcia obu instancji naruszają zasadę sprawiedliwości społecznej, z której to zasady wynika, że wszyscy mają prawo do uzyskania takich samych uprawnień, a przecież inne obiekty przy drodze krajowej na tym odcinku uzyskały zgodę na bezpośrednie zjazdy z tej drogi (udzielono pozwolenia na budowę 12 zjazdów publicznych), a nawet nadal budowane są nowe zjazdy z niedalekim sąsiedztwie (w ostatnim czasie wybudowano kolejny nowy zjazd mimo, iż działka ta miała dostęp z drogi lokalnej - gminnej);
- 5. nadto postanowienia organu odwoławczego dotyczące zawieszenia postępowania są krzywdzące dla skarżącej, a poza tym powodu/ą stan zawisłości sprawy i naruszają rażąco przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponieważ decyzja organu 1 instancji o odmowie wykonania zjazdu nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia wykonawczego, a brak rozstrzygnięcie w tym zakresie przez organ odwoławczy narusza art.7 k.p.a., który to przepis ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał między innymi, że:
Zarówno w przedmiotowym postanowieniu, jak i w poprzedzającym je postanowieniu z dnia [...] września 2004 r. organ dowiódł, że treść wyroku, którym po rozpoznaniu ww. skargi z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnie, czy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. było decyzją administracyjną załatwiającą sprawę z wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2003 r., jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla postępowania wszczętego na wniosek z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wykazał, że gdyby rozpoznał ww. wniosek z dnia [...] kwietnia 2004 r. i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę, co do jej istoty, a Sąd, uwzględniając skargę z dnia [...] lutego 2004 r., uchyliłby postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004 r., to w obrocie prawnym funkcjonowałyby trzy decyzje tożsame pod względem przedmiotowym i podmiotowym, co jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie:
- - ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwana ustawą o u.s.a.,
- - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p.
Powyższe regulacje prawne statuują dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne.
Zgodnie z art. l § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności owych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie w sprawie, w której wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Obligatoryjność zawieszenia przez organ postępowania, wobec wystąpienia przesłanki zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., oznacza że zbędny jest wniosek strony toczącego się postępowania złożony w tym przedmiocie. Nie do niej należy również ocena, czy takie zagadnienie w sprawie występuje.
W kwestii, czy dana okoliczność jest lub nie zagadnieniem wstępnym koniecznym dla następnego rozstrzygnięcia sprawy, istnieje wypracowane i jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd.
Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4).
W wyroku z 21 września 2001r. sygn. akt I SA 2314/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:
Stosowanie do art. 97 §1 pkt 2 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik niniejszej sprawy w żadnej sposób nie jest uzależniony od postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi T. K. z dnia [...] lutego 2004r. na postanowienie GDDKiA z dnia [...] stycznia 2004r. (dotyczącej skargi na pismo GDDKiA skierowane do skarżącej), w której to sprawie Sąd oddalił skargę sygn. akt VI SA/Wa 365/04.
Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 1999r., gdy zachodzi konieczność zawieszenie postępowania z powodu kwestii wstępnej to zagadnienie prejudycjalne występuje w postępowaniu administracyjnym, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż różny jest przedmiot obu postępowań. Kontrolując legalność decyzji Sąd administracyjny, stwierdziwszy naruszenie przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uchyla zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.