Uzasadnienie
P. Spółka Jawna z siedzibą w C. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 8 100 zł.
Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...]lutego 2005 r. w P. na ul. N. (miejskim odcinku drogi krajowej nr [...], [...]) zatrzymany został do kontroli pojazd marki M. o nr rej. [...] należący do skarżącej Spółki, którym wykonywany był przewóz rzeczy z C. do P. Pojazdem jechała dwuosobowa załoga kierowców M. S. i L. W. Kierowcy okazali do kontroli wypis z zaświadczenia o wykonywaniu przez skarżącą Spółkę przewozów na potrzeby własne. Na podstawie okazanych wykresówek za dzień [...]/[...] lutego 2005 r. inspektorzy stwierdzili, że kierowcy nie przekładali wykresówek w tachografie przy zmianie prowadzącego pojazd, tylko manipulowali przełącznikiem grup czasowych. W efekcie doszło do używania jednej wykresówki przez dwóch kierowców.
Pismem z dnia [...] lutego 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą wzywając ją jednocześnie do przedstawienia umów na podstawie, których zatrudnieni są w Spółce kierowcy M. S. i L. W. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia [...] lutego 2005 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wyjaśniła, że kierowcy używali dwóch wykresówek zamontowanych zgodnie z konstrukcją tachografu. Do pisma tego załączone zostały jednocześnie kopie umów o świadczenie usług szoferskich i remontowych zawartych z kierowcami L. W. i M. S. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. zawiadomił skarżącą Spółkę o rozszerzeniu katalogu naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli o wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek określone w lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, gdyż kierowcy jadący kontrolowanym pojazdem nie byli pracownikami Spółki w rozumieniu przepisów prawa pracy.
W odpowiedzi na zawiadomienie o rozszerzeniu katalogu naruszeń skarżąca Spółka przesłała [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego kopię decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. wskazując na to, iż organ ten w sprawie identycznego zarzutu postawionego Spółce przez [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że świadczona przez stronę w momencie kontroli działalność spełnia cechy przewozu na potrzeby własne.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 8 100 zł (w tym 100 zł na podstawie lp. 1.11.11. ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za używanie tej samej wykresówki przez obydwu kierowców oraz karę 8 000 zł na podstawie lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek).
Powołując się na definicję niezarobkowego przewozu drogowego - przewozu na potrzeby własne - zawartą w przepisie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, że pojęcie "pracownik" wymienione w tym przepisie oznacza osobę zatrudnioną na podstawie stosunku pracy. Stosownie do art. 2 kodeksu pracy pracownikiem jest to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty a zatem osoba zatrudniona na innej podstawie np. umowy o dzieło bądź zlecenia nie jest pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy.
Natomiast w sprawie niniejszej strona, wykonując przewozy na potrzeby własne, nie spełniła wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym i dlatego skontrolowany przewóz musi być potraktowany jako transport drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy. Konsekwencją tego jest konieczność posiadania odpowiedniej licencji, której skarżąca Spółka w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła.
Spółka C. wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek.
W odwołaniu zarzuciła organowi błędną i niekonstytucyjną interpretację art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie art. 7 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy. Wskazała na to, że nie prowadzi usług transportowych na zewnątrz lecz posiada tabor samochodowy, który służy jej tylko i wyłącznie dla potrzeb produkcyjnych i handlowych. Przypomniała jednocześnie, iż sytuacja faktyczna w porównaniu do poprzedniego zdarzenia, objętego decyzją Głównego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r., nie uległa zmianie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zarzuty skarżącej są niezasadne. Dokonując wykładni art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ I instancji nie mógł odwołać się do dyrektywy języka prawnego. Gdyby celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" użytym w art. 4 pkt 4 ustawy w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie transportowej swoistą definicję tego pojęcia. To, że zabiegu tego ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za obojętne i przypadkowe w procesie wykładni prawa. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r., na którą powoływała się strona, została natomiast wydana w stanie prawnym już nieobowiazującym. Obecnie obowiązująca wykładnia prawa nakazuje stosować art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w przypadku, gdy przewóz wykonywany jest przez osobę nie będącą pracownikiem przedsiębiorcy zgodnie z definicją z kodeksu pracy.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając sprawę nie naruszył art. 7 kpa, gdyż dokonał wszechstronnej oceny stanu faktycznego oraz działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Spółka Jawna z siedzibą w C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podtrzymując zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Dodatkowo zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczanie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz art. 8 kpa poprzez wydanie w takich samych sprawach, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, diametralnie różnych decyzji.
W ocenie skarżącej interpretacja art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dokonana przez organ jest interpretacją zawężającą i restrykcyjną, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prowadzenia działalności gospodarczej, zasady swobody zawierania umów i błędnego poglądu, iż praca może być wykonywana tylko w ramach stosunku pracy. Jednocześnie prezentowana przez organ wykładnia "zmusza" przedsiębiorców do zatrudniania kierowców do wykonywania transportu drogowego własnego tylko na podstawie umowy o pracę, zaś taka interpretacja byłaby sprzeczna z art. 7 i art. 22 Konstytucji RP, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami kodeksu cywilnego (w części traktującej o swobodzie zawierania umów). Strona zwróciła nadto uwagę, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii zawartych w odwołaniu w szczególności pominął to, iż prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w identycznej sprawie opartej o te same podstawy faktyczne i prawne uchylił decyzję organu I instancji w uzasadnieniu stwierdzając, że transport wykonywany przez stronę jest transportem na potrzeby własne.
Taka sytuacja podważa zaufanie do organów administracji państwowej, co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten od dawna podkreśla, iż "(...) zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej w tej samej sprawie lub w sprawach podobnych przy tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza wynikającą z art. 8 kpa zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela." ("K.P.A. Komentarz" pod red. Adamiak, Borkowski, Warszawa 2004 r., s. 78).
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnośnie natomiast zarzutu zmiany linii orzecznictwa organ stwierdził, że takie wypadki zdarzają się nie tylko w praktyce administracyjnej, ale są właściwe także orzecznictwu sądowemu, w tym orzecznictwu Sądu Najwyższego.
W stosunku do skarżącej Spółki nie naruszono zasady równości wobec prawa, gdyż przyjęta przez organ wykładnia odnosi się do wszystkich, a nie tylko niektórych przedsiębiorców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy uznać za zasadny zarzut skarżącej w kwestii naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 8 kpa.
Przepis ten ustanawia zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania lecz stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1992 r., SA/Lu 694/92).
Z drugiej natomiast strony w piśmiennictwie podkreśla się, iż organ administracji publicznej powinien przykładać szczególną uwagę do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i do należytego uzasadnienia decyzji zwłaszcza wtedy, gdy musi dokonać wyboru pomiędzy alternatywnymi rozstrzygnięciami albo gdy chodzi o różne interpretacje normy prawnej (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z Komentarzem, Lublin 1992 r.).
Z uzasadnienia powołanej przez skarżącą Spółkę wcześniejszej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. wynika, iż podstawę faktyczną tego orzeczenia stanowiło wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Organ stwierdził, iż "bezsporne było w sprawie, że świadczona przez stronę w momencie kontroli działalność spełniała cechy przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym".
Jednocześnie definicja niezarobkowego przewozu drogowego zawarta w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie zmieniła się i była taka sama jak w chwili orzekania przez organ w niniejszej sprawie, czyli pojazdy samochodowe używane do przewozu musiały być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.
W tej sytuacji należy podzielić stanowisko strony, iż dysponując wcześniejszą decyzją organu i dokonaną w niej interpretacją obowiązujących przepisów prawa i mając zatrudnionego kierowcę w ramach umowy stałego zlecenia, strona mogła działać w zaufaniu do tej decyzji i sądzić, iż nie ma obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego, lub też obowiązku zatrudnienia kierowcy na umowę o pracę.
Należy też przypomnieć, iż w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97).
Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99).
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji pominął podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nie odniósł się do tego faktu i poprzestał jedynie na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art.4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, odmiennej od stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 8. 000 zł za brak licencji.
Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić zmianę swojego stanowiska w stosunku do skarżącej Spółki C. mając na względzie regułę zawartą w art. 8 kpa. Ponadto organ administracji ma obowiązek uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Brak właściwego uzasadnienia decyzji w zakresie zmiany stanowiska organu co do interpretacji przepisów prawa czyni decyzję wadliwą i utrudnia jednocześnie Sądowi kontrolę legalności tej decyzji.
Z tych przyczyn rozważanie pozostałych zarzutów skargi było bezprzedmiotowe.
Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.