Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2006 r. (sygn. akt II GSK 146/06) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 708/05) oddalający skargę M.T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zmieniającej koncesję udzieloną decyzją Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1993 r. w brzmieniu ustalonym decyzjami Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1996 r. i z dnia [...] października 1999 r., na wydobywanie granitu ze złoża "[...]", położonego na terenie gminy S. i gminy M.. Koncesja ta wygasała z dniem [...] kwietnia 2003 r. S. Sp. z o.o. w S. przed upływem terminu ważności koncesji wystąpiły o jej przedłużenie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmienił w/w koncesję w ten sposób, iż przedłużył jej ważność do [...] kwietnia 2033 r. Od tej decyzji odwołali się skarżąca oraz uczestnicy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Środowiska uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]. Organ uwzględnił odwołania skarżącej i uczestników, bowiem uznał, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego oraz uprawnień jako stron w postępowaniu administracyjnym.
Wojewoda [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] zmienił koncesję Ministra Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1993 r. na wydobywanie granitu ze złoża "[...]" położonego na terenie gminy S. i M. w ten sposób, że uwzględniając wniosek Spółki, zmniejszył obszar terenu górniczego "[...]" do jego dotychczasowej części położonej na terenie gminy S., a wyłączył z niego część położoną na obszarze gminy M.. Wojewoda uznał, iż po zmianie granic terenu górniczego, skarżąca i uczestnicy nie są już stronami w tym postępowaniu.
Minister Środowiska, w zaskarżonej decyzji, po rozpatrzeniu odwołania M. T., uznał, iż w następstwie zmniejszenia terenu górniczego "[...]" do obszaru gminy S. skarżąca - jako mieszkanka gminy M. – straciła status strony w niniejszej sprawie. Zdaniem organu przez dopuszczalne i zgodne z prawem zawężenie obszaru i terenu górniczego, nieruchomości skarżących, będące wcześniej w terenie górniczym, znalazły się poza tym terenem i odpadła materialnoprawna podstawa, która uzasadniałaby ich interes prawny, rozstrzygający o statusie strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.
W skardze na w/w decyzję Ministra Środowiska M. T. zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. na skutek umorzenia postępowania odwoławczego mimo, braku ku temu podstaw materialnoprawnych i proceduralnych.
Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi.
WSA w Warszawie oddalając w/w wyrokiem skargę M. T. na powyższą decyzję stwierdził, że nie jest uzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., polegający na błędnym rozumieniu tego przepisu przez organy administracji. Strona wywodziła interes prawny w zmierzaniu do zaprzestania górniczej eksploatacji złóż granitu w pobliżu ich miejsca zamieszkania, niezależnie od przebiegu granicy pomiędzy gminami M. i S.. Wskazywała, że jako właściciele nieruchomości położonej w pobliżu kopalni muszą znosić skutki odstrzałów górniczych, a w szczególności chronić się przed spadającymi na ich posesję odłamkami skał. Wstrząsy wywołane eksplozjami naruszają konstrukcję ich domów, a towarzyszące eksploatacji zapylenie utrudnia skarżącym normalne zamieszkiwanie na nieruchomości stanowiącej ich własność.
Sąd I instancji uznał jednak, że strona skarżąca w toku postępowania oprócz twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących istnienie okoliczności, na które się powołuje, tak więc wywodzenie interesu prawnego z prawa własności nie zostało, w ocenie Sądu, wykazane.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. T. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16 ust. 2, 4, 5 oraz art. 25 ust. 2 prawa geologicznego i górniczego, a także mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania tj. art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 127 § 1, art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Podniosła, iż WSA w orzeczonym wyroku powielił błędy organu odwoławczego przy ocenie zarówno tytułu skarżącej do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jak i trybu umorzenia postępowania odwoławczego oraz dokonał nieprzychylnej dla skarżącej interpretacji art. 28 k.p.a., co doprowadziło do odebrania jej praw strony w postępowaniu. Taki stan rzeczy doprowadził, w ocenie skarżącej, do sytuacji, w której nie dopuszczono do merytorycznego zbadania zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie i umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrokiem z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II GSK 146/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko strony skarżącej w kwestii zasadniczej, tzn., że posiada ona legitymację strony w postępowaniu dotyczącym zmiany spornej koncesji górniczej. Umocowanie dla tej legitymacji stanowią, zdaniem NSA, przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze, określające tryb i zasady ustalenia oraz zmiany granic terenu górniczego, tj. przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 9 p.g.g.). Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 3 p.g.g. koncesja na wydobywanie kopalin powinna wyznaczyć m. in. granice obszaru i terenu górniczego w uzgodnieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego. Z kolei art. 26b p.g.g. dopuszcza możliwość odmowy udzielenia koncesji, jeżeli zamierzona działalność wydobywcza uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.
Przepis art. 53 p.g.g. wymaga natychmiast, co podniósł NSA, sporządzenia dla terenu górniczego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan ten powinien zapewnić integrację wszelkich działań podejmowanych w ramach terenu górniczego m. in. w celu: a) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego i b) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (art. 53 ust. 2 p.p.g.). Jest faktem bezspornym, że w chwili podjęcia decyzji o zmianie koncesji w zakresie dotyczącym granic obszaru i terenu górniczego dla kopalni odkrywkowej granitu – plan taki nie był uchwalony, co stanowiło istotne uchybienie przytoczonym przepisom prawa goelogicznego i górniczego.
Celem udziału w postępowaniu o zmianę koncesji skarżącej, oraz innych właścicieli nieruchomości przylegających do terenu górniczego kopalni granitu, było niewątpliwie, zdaniem NSA, dążenie do takiego przesunięcia granic obszeru i terenu górniczego, które gwarantowałyby minimalizację odczuwalnych przez te osoby negatywnych skutków eksploatacji górniczej i umożliwiło im, jako właścicielom, normalne korzystanie z nieruchomości, zgodnie z ich przeznaczeniem. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w świetle art. 26b w związku z art. 25 ust. 3 p.g.g. w postępowaniu o zmianę koncesji w części dotyczącej zmiany granic terenu i obszaru górniczego osoby te legitymowały się interesem prawnym opartym na prawie materialnym i przysługiwały im prawa strony postępowania. Wymienione wyżej przepisy prawa materialnego kształtują bowiem nie tylko sytuację prawną samego koncesjonariusza, tj. przedsiębiorcy górniczego uprawnionego z koncesji do wydobywania kopalin, ale również innych osób narażonych na szkodliwe skutki eksploatacji górniczej (robót górniczych) prowadzonej w granicach dotychczasowego obszaru górniczego.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r.(sygn. akt II GSK 59/06) wydanym w podobnej sprawie. W powyższym wyroku NSA przyjął, że osobom prowadzącym działalność gospodarczą na terenie górniczym, jako przestrzeni objetej przewidywanym szkodliwym wpływem robót górniczych przysługują uprawnienia strony postępowania w sprawach dotyczących legalności koncesji na wydobywanie kopalin – w części określającej granice terenu górniczego.
Organ rozstrzygajacy w I instancji, tj. Wojewoda [...], jak też Minister Środowiska, który umorzył postępowanie odwoławcze jako, bezprzedmiotowe – przyjeli zatem błędną, w ocenie Sądu, zawężającą wykładnię art. 28 k.p.a. uznając, że po formalnej zmianie granic terenu górniczego właściciele nieruchomości, które znalazły się poza tym terenem, tracą legitymację strony tego postępowania i organy te nie podjęły próby dokładniejszego zbadania przesłanek materialnoprawnych, które mogłyby uzasadnić przyznanie skarżącej legitymację strony w tym postępowaniu, a Sąd I instancji aprobował dość bezkrytycznie stanowisko organu odwoławczego, nie biorąc pod uwagę złożonych i wielopodmiotowych skutków prawnych koncesji na wydobywanie koplain i okliczności, iż ocena przesłanek materialno-prawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko koncesjonariusz, praw strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji, musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości, czego Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. W tym stanie rzeczy NSA uznał zasadność podstawowych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, jak stanowi przepis § 2 powołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Badając ponownie skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż M.T. odwołująca się od decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał jednak, iż wbrew twierdzeniom organu i stanowisku Sądu I instancji M. T. posiada legitymację strony w postępowaniu dotyczącym zmiany spornej koncesji górniczej tj. w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Na rozprawie w dniu 5 lutego 2007 r. pełnomocnik uczestnika postępowania domagał się ponownego zbadania przez Sąd kwestii legitymacji M. T. w postępowaniu dotyczącym zmiany spornej kwestii górniczej nadal prezentując stanowisko, iż status strony w tym postępowaniu M. T. nie przysługiwał. Do tego stanowiska przychylił się organ wnosząc również o oddalenie skargi.
Podnieść zatem należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (zw. dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z uzasadnienia w/w wyroku NSA wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż takiej wykładni Sąd w tej sprawie dokonał, uznając, iż w świetle art. 28 k.p.a. i powołanych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, M.T. była stroną postępowania dotyczącą zmiany koncesji górniczej w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a.. Stanowisko NSA w tej sprawie zostało wprost wyrażone na str. 8 uzasadnienia wyroku i tym stanowiskiem Sąd jest związany. Taki stan rzeczy wyłącza możliwość ponownego badania kwestii, czy M. T. przysługiwał status strony. Z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika o odroczenie rozprawy w celu złożenia wniosków dowodowych na powyższą okoliczność.
Skoro zatem skarżąca, jak stwierdził NSA w wyżej powołanym wyroku, posiadała legitymację strony w przedmiotowym postępowaniu to organ winien jej odwołanie merytorycznie rozpoznać w granicach określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § 2 k.p.a. Umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ naruszył powołany przepis a także przepis art. 28 k.p.a. i wskazane przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w punkcie 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.