Uzasadnienie
Skarżący M. P. pismem z dnia [...] października 2004 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji targowisk na terenie Gminy [...] i regulaminów ich funkcjonowania. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz.U. z 1951 r. Nr 41, poz. 312 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 1991 r. Nr 9, poz. 31 ze zm.), oraz naruszenie art. 22, art. 32 i art. 65 Konstytucji RP - poprzez wprowadzenie aktem prawa miejscowego obowiązku zawierania umowy dzierżawy za zajęcie miejsca na targowisku przez kupca pod wykonywaną przez niego działalność handlową. Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995 r. Nr [...], skarżący podniósł w uzasadnieniu, iż przepis § 4 załącznika do w/w Uchwały stanowi, iż handel stacjonarny na terenie targowiska jest możliwy wyłącznie na podstawie umowy dzierżawy zawartej z prowadzącym targowisko, tj. z gminą. W ocenie skarżącego należy wskazać, iż przepisy przyjęte przez radnych za podstawę podjętej Uchwały nie przewidywały żadnej kompetencji do wprowadzenia powyższych regulacji.
Z akt sprawy wynika, iż przed wniesieniem skargi do Sądu, skarżący pismem z dnia [...] października 2004 r. zwrócił się do Rady [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego powstałego na skutek podjęcia w/w Uchwały Rady Gminy [...] Nr [...].
W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady [...] w piśmie z dnia [...] października 2004r. poinformował skarżącego, iż stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, a więc - zważywszy na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Uchwałę Nr [...] jest bezprzedmiotowe. Przewodniczący Rady [...] poinformował ponadto stronę skarżącą, iż przedmiotowa Uchwała była badana przez organ nadzoru, tj. Wojewodę [...], który nie stwierdził jakichkolwiek naruszeń prawa. Z tych względów Przewodniczący Rady uznał, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być przedmiotem dalszego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę wniesioną przez skarżącego M. P. Rada [...] wniosła o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej, bądź ewentualnie o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, a w razie nieuwzględnienia tych wniosków - o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przedmiotem skargi nie jest cała Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995 r. Nr [...], ale wyłącznie jej załącznik Nr [...] i to tylko w zakresie "wprowadzenia obowiązku zawierania z prowadzącym targowisko umów dzierżawy", czyli w zakresie § 4 wprowadzonego Załącznikiem Nr [...] "Regulaminu targowiska". Zdaniem organu strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w sprawie, albowiem nie wskazała żeby istniał materialnoprawny związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sferą działalności skarżącego, przejawiający się do tego bezpośrednim wpływem na prawa i obowiązki strony skarżącej. Tym samym w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca nie jest legitymowana - w ocenie organu
- - do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały do sądu administracyjnego. Ponadto Rada [...] poinformowała, iż w dniu 19 maja 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu analogicznej sprawy ze skargi Stowarzyszenia Kupców [...] w [...] - oddalił skargę na Uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995 r. Nr [...] w zakresie § 4 "Regulaminu targowiska" (sygn. akt IV SA 1476/02). W związku z tym organ - powołując się na dyspozycję przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - uznał, iż skarga Pana M. P. winna być odrzucona jako niedopuszczalna, względnie postępowanie sądowoadministracyjne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Rada [...] wskazała jednocześnie, iż Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995 r. Nr [...] utraciła moc prawną na podstawie przepisu art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U z 2001, Nr 142, poz. 1591, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jednakże ust. 2 art. 101 tejże ustawy stanowi, iż przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 1476/02, rozpoznając sprawę skargi złożonej przez Stowarzyszenie Kupców [...] w [...] na Uchwałę z dnia [...] września 1995 r.
Nr [...], w przedmiocie lokalizacji targowisk na terenie Gminy [...] i regulaminów, oddalił skargę na tę uchwałę w zakresie § 4 "Regulaminu targowiska".
Podnieść należy, iż w ust. 1 i 2 art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wyrażona została zasada ograniczonego zakresu weryfikacji uchwał i zarządzeń wydawanych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym ograniczenie to odnosi się właśnie do podmiotów uprawnionych do wszczynania postępowania sądowego, skoro okazuje się, iż wydanie orzeczenia przez sąd administracyjny w sprawie, wyłącza już dopuszczalność kolejnych zaskarżeń. Można więc - z pewnym uogólniającym uproszczeniem - zakładać, że regułą jest jednorazowa sądowa weryfikacja uchwał i zarządzeń organów gminy, w trybie określonym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2002 r. sygn. III RN 127/02, OSNP 2003/24/586).
Skarżący w samej skardze z dnia [...] października 2004 r. wnosi o stwierdzenie nieważności Załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...], w zakresie w jakim wprowadzono obowiązek zawierania z prowadzącym targowisko umów dzierżawy (vide: § 4 "Regulaminu targowiska"), stwierdzając jedynie lakonicznie, iż zdaniem skarżącego nastąpiło naruszenie prawa i występują przesłanki do stwierdzenia nieważności.
Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej skarżący kwestionuje zgodność z prawem uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 1995 r. Nr [...], w przedmiocie lokalizacji targowisk na terenie Gminy [...] i regulaminów ich funkcjonowania, ograniczając skargę jedynie do § 4 Regulaminu targowiska stanowiącego załącznik Nr [...] do tejże uchwały, na mocy którego wprowadzono obowiązek zawierania z prowadzącym targowisko umów dzierżawy. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku z dnia 19 maja 2003 r. oddalił skargę na uchwałę w zakresie § 4 "Regulaminu targowiska", uznać należy, iż w tym zakresie powyższy przepis został szczegółowo merytorycznie zbadany pod względem zgodności z przepisami prawa, które były podstawą do jego wydania, a zatem brak jest przesłanek do ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy w oparciu o te same kryteria.
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK-A 2003/8/84) rozpatrzenie skargi przez sąd administracyjny na dany akt normatywny i stwierdzenie jego zgodności z prawem przesądza, że nie narusza on interesów prawnych i uprawnień obywateli. Uchwała organu gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, zawierając normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, reguluje bowiem materię związaną z interesem lub uprawnieniami wielu podmiotów i obowiązuje erga omnes jak inne przepisy prawa miejscowego. W omawianym przypadku mamy do czynienia z zasadą powagi rzeczy osądzonej. Sąd administracyjny badając zgodność uchwały z prawem wydaje rozstrzygnięcie obiektywne, gdyż badając zgodność z prawem uchwały czyni to kompleksowo, nie tylko w zakresie skargi.
Powyższy pogląd jest w pełni akceptowany w doktrynie, a zmiana struktury sądownictwa administracyjnego oraz wprowadzające je nowe przepisy proceduralne nie dokonały w tym zakresie żadnych zmian. Ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej mamy do czynienia na gruncie ustaw samorządowych. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy samorządzie gminnym nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. A zatem skarga na tę uchwałę będzie niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot i nie będzie zachodziła tożsamość skarżących (vide: J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Komentarz'', Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 116).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi