Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414), nałożył na B. z siedzibą w S. (Bułgaria) karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że w dniu [...] października 2014 r. w C. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano pojazd członowy, składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował L. D., który wykonywał kabotażowy przewóz drogowy rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w imieniu B z siedzibą w S. (Bułgaria). Kierujący pojazdem okazał do kontroli dwa dokumenty przewozowe, z których wynikało, że po wyjechaniu z Bułgarii kierowca wiózł dwa ładunki, z których jeden rozładował w Czechach ([...]), a drugi w Polsce ([...]).
Następnie kierowca przejechał bez ładunku do miejscowości T. pod załadunek (nadawca: E. Sp. z o.o.), następnie zaś część załadunku rozładował w K. (odbiorca: K. D.), na co dowodem jest dokument [...] nr zlecenia [...]. Pozostałą część ładunku kierowca rozładował w C. (dokument [...] nr zlecenia [...]), w P. (dokument [...] nr zlecenia [...]), w S. (dokument [...] nr zlecenia [...]) i w Z. (dokument [...] nr zlecenia [...]). Organ wskazał, że każdy z okazanych do kontroli dokumentów zawierał braki w zakresie informacji dotyczących: nazwy, adresu i podpisu przewoźnika oraz numeru rejestracyjnego naczepy, a przepis art. 8 ust. 3 lit. "b" i "g" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. L 300 z dnia 14 listopada 2009 r., str. 72-87) wymaga, aby przewoźnik posiadał wyraźny dowód potwierdzający przewóz w przychodzącym ruchu międzynarodowym oraz każdy kolejny przewóz kabotażowy.
Dowód ten musi zawierać m.in. nazwę, adres i podpis przewoźnika oraz numery rejestracyjne pojazdu silnikowego i przyczepy. Według treści art. 87 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego musi mieć wszystkie wymienione w tym przepisie dokumenty, w tym dokumenty związane z przewożonym ładunkiem. W sytuacji, gdy okazane przez kierującego pojazdem dokumenty wykazują braki, przewóz należy ocenić jako wykonywany z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, zaś w myśl art. 92a ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, naruszenia w tym zakresie sankcjonowane są karą pieniężną w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym suma kar nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł (ust. 2).
Natomiast stosownie do lp. 3.6 załącznika nr 3 do ww. ustawy o transporcie drogowym, naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu kabotażowego niezgodnie z warunkami określonymi dla tego przewozu sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł i taka kara - jak wskazał organ - została nałożona na przewoźnika.
B. z siedzibą w S. (Bułgaria) powyższą decyzję uczyniła przedmiotem odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewyjaśnienie w treści decyzji wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla sprawy i jej rozstrzygnięcia, a także podniosła zarzut naruszenia art. 38 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odpowiedzialność za prawidłowe sporządzenie listu przewozowego ponosi zawsze przewoźnik, podczas gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że odpowiedzialność tę ponosi nadawca. Wskazując na naruszenie art. 92c, art. 92a ust. 1 pkt 1 w związku z lp. 3.6 załącznika nr 3 do ww. ustawy o transporcie drogowym, strona podniosła, że organ nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał, że odpowiedzialność za treść dokumentu przewozowego ponosi zawsze przewoźnik, skoro - w jej ocenie - do popełnienia naruszenia doszło z wyłącznej winy osoby trzeciej, tj. nadawcy odpowiedzialnego za treść dokumentu przewozowego.
Jednocześnie strona podniosła, że kierujący pojazdem obywatel Bułgarii nie włada biegle językiem polskim i nie zna alfabetu łacińskiego, toteż nie miał możliwości zweryfikowania prawidłowości wypełnienia dokumentu przewozowego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 12 oraz 22 lit. "k", art. 29a, art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 94 ust. 3 oraz art. 95 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o transporcie drogowym, art. 8 ust. 3 lit. "b" i "g" ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych i lp. 3.6 załącznika nr 3 do ww. ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przepis art. 38 ww. ustawy - Prawo przewozowe nakłada na nadawcę obowiązek przekazania przewoźnikowi listu przewozowego, zawierającego informacje określone w art. 38 ust. 2 tej ustawy. Informacje te mają umożliwić przewoźnikowi prawidłowe wykonanie przewozu, dlatego dotyczą m.in. miejsca przeznaczenia przesyłki, nazwy i adresu odbiorcy oraz szczegółowych danych dotyczących przewożonego towaru. Nie sposób jednak przenosić na nadawcę odpowiedzialności za umieszczenie w dokumencie przewozowym informacji wymaganych przy przewozie kabotażowym, chociażby o numerach rejestracyjnych pojazdu i przyczepy, przy pomocy których przewoźnik będzie przewóz wykonywał. Niemożliwe do zrealizowania przez nadawcę ładunku jest także umieszczenie na dokumencie przewozowym podpisu przewoźnika. W art. 8 ust. 3 lit. "b" i "g" ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych chodzi o przedłożenie przez przewoźnika dowodu na okoliczność wykonywania przewozu w przychodzącym ruchu międzynarodowym oraz każdym kolejnym przewozie kabotażowym przez przewoźnika niemającego siedziby w tym państwie.
W niniejszej sprawie kierowca nie okazał do kontroli prawidłowo wypełnionych dokumentów potwierdzających wykonywanie przewozu kabotażowego, zatem - w ocenie organu odwoławczego - decyzję organu I instancji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 3.6 załącznika nr 3 należy uznać za prawidłową.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego B. z siedzibą w S. (Bułgaria) wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zwolnienia z odpowiedzialności administracyjnej, będące skutkiem błędnego uznania przez organ, że okoliczność, w której wyłączną winę za sporządzenie dokumentów w sposób niewłaściwy ponosi osoba trzecia, nie mieści się w tym przepisie, co - jej zdaniem - świadczy także o naruszeniu art. 92a ust. 1 pkt 1 w związku z lp. 3.6 załącznika nr 3 do ww. ustawy o transporcie drogowym, bowiem do naruszenia warunków wykonywania przewozu doszło na skutek zdarzeń, na które strona skarżąca nie miała wpływu, i których nie mogła przewidzieć.
Strona postawiła także zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 kpa, poprzez przekroczenie granic rozstrzygnięcia sprawy i niewykazanie w toku postępowania, że przepis prawa materialnego upoważniał organ do nałożenia kary pieniężnej za niespełnienie warunków wykonywania przewozu kabotażowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł.
Z kolei art. 4 pkt 12 ww. ustawy stanowi, że przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W myśl art. 29a ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, przewóz kabotażowy bez zezwolenia, na podstawie umowy międzynarodowej, może być wykonywany wyłącznie pojazdem samochodowym, z którego dokonano całkowitego albo częściowego rozładunku rzeczy przywiezionych z zagranicy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojazd samochodowy, o którym mowa w ust. 1, może być wykorzystany do trzech przewozów kabotażowych w okresie 7 dni, począwszy od dnia, w którym dokonano rozładunku rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2). Kierujący pojazdem samochodowym, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionych osób, dokumenty potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w ust. 1 i 2, a w szczególności dokumenty przewozowe oraz faktury za wykonane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usługi przewozowe (ust. 3).
Przepis art. 8 ust. 3 lit. "b" i "g" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. L 300 z dnia 14 listopada 2009 r., str. 72-87) wymaga, aby przewoźnik posiadał wyraźny dowód potwierdzający przewóz w przychodzącym ruchu międzynarodowym oraz dokumentujący każdy kolejny przewóz kabotażowy. Dowód ten musi zawierać m.in. nazwę, adres i podpis przewoźnika oraz numery rejestracyjne pojazdu silnikowego i przyczepy. Według treści art. 87 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego musi mieć wszystkie wymienione w tym przepisie dokumenty, w tym dokumenty związane z przewożonym ładunkiem. W niniejszej sprawie każdy z okazanych do kontroli dokumentów zawierał braki w zakresie informacji dotyczących: nazwy, adresu i podpisu przewoźnika oraz numeru rejestracyjnego naczepy. W sytuacji zatem, gdy okazane przez kierującego pojazdem dokumenty wykazują braki, przewóz należy ocenić jako wykonywany z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
W myśl art. 92a ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, naruszenia w powyższym zakresie sankcjonowane są karą pieniężną w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie, przy czym suma kar nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł (ust. 2). Natomiast stosownie do lp. 3.6 załącznika nr 3 do ww. ustawy o transporcie drogowym, naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu kabotażowego niezgodnie z warunkami określonymi dla tego przewozu sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 10.000 zł i taka też kara została nałożona na stronę skarżącą.
Przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 915 ze zm.) nakłada na nadawcę obowiązek przekazania przewoźnikowi listu przewozowego, zawierającego informacje określone w art. 38 ust. 2 tej ustawy. W liście przewozowym nadawca zamieszcza:
- 1) nazwę i adres nadawcy, jego podpis oraz określenie placówki przewoźnika zawierającej umowę;
- 2) miejsce przeznaczenia przesyłki oraz nazwę i adres odbiorcy;
- 3) określenie rzeczy, masy, liczby sztuk przesyłki, sposobu opakowania i oznaczenia;
- 4) inne wskazania i oświadczenia, wymagane albo dopuszczone zgodnie z przepisami ze względu na warunki danej umowy lub sposób rozliczeń.
Informacje te mają umożliwić przewoźnikowi prawidłowe wykonanie przewozu, dlatego dotyczą m.in. miejsca przeznaczenia przesyłki, nazwy i adresu odbiorcy oraz szczegółowych danych dotyczących przewożonego towaru. Nie można jednak przenosić na nadawcę odpowiedzialności za umieszczenie w dokumencie przewozowym informacji wymaganych przy przewozie kabotażowym, chociażby o numerach rejestracyjnych pojazdu i przyczepy. Niemożliwe do zrealizowania przez nadawcę ładunku jest również umieszczenie na dokumencie przewozowym podpisu przewoźnika. W takiej sytuacji w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 92c ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, bowiem żaden z przypadków opisanych w tym przepisie nie zaistniał.
W myśl art. 92c ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
- 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ lub
- 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Wyłączenie odpowiedzialności przewidziane w powyższym przepisie zachodzi jedynie wówczas, gdy wystąpią zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Taką okolicznością nie jest więc mylne przekonanie strony o rzeczywistym stanie rzeczy (działanie pod wpływem błędu). Każdy z okazanych do kontroli dokumentów zawierał braki w zakresie informacji dotyczących: nazwy, adresu i podpisu przewoźnika oraz numeru rejestracyjnego naczepy. Wskazane braki nie mogą więc świadczyć o odpowiedzialności nadawcy, a tym samym nie mogą znosić odpowiedzialności przewoźnika za powstałe naruszenia na gruncie ww. ustawy o transporcie drogowym, jako że są to dane znane jedynie przewoźnikowi. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów tej ustawy jest odpowiedzialnością za skutek i ma charakter obiektywny. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na zasadzie winy. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że organizując przewóz, dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych i nieprzewidzianych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że zaistniały w niej nadzwyczajne okoliczności, a strona skarżąca dołożyła należytej staranności jako podmiot zajmujący się profesjonalnie przewozem towarów.
Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o transporcie drogowym wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc na sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Tych wyjątkowych sytuacji doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie może przewidzieć. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie wystąpiła i strona skarżąca nie udowodniła, że mimo zachowania należytej staranności, nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenie przepisów ustawy. Strona skarżąca, zatrudniając kierowcę, który nie zna obowiązków i koniecznych warunków dla zrealizowania przewozu kabotażowego, w tym dotyczących jego dokumentowania, przyjmuje na siebie ryzyko wiążące się z odpowiedzialnością za ewentualne naruszenia.
W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.