Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art.38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Dzielnicy [...], działającego z upoważnienia Prezydenta [...] W., z dnia [...] marca 2005 roku nr [...] odmawiającą J. K. przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ulicy S. w W. w celu usytuowania pawilonu barowego.
Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Prezydent [...]. W. wydał pozwolenie nr [...] na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] obręb [...], będącej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką pasa drogowego ul. S. Lokalizacja baru koliduje z planem zagospodarowania pasa drogowego w rejonie nowopowstającej inwestycji. Przewiduje on lokalizację wjazdu do garażu podziemnego, przebudowę chodnika oraz budowę zatok postojowych w miejscu aktualnej lokalizacji baru.
Z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 roku nr 14, poz. 60 ze zm.) wynika, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.
J. K. uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego. Ten fakt nie może stanowić przesłanki do żądania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Planowana inwestycja drogowa związana z budową budynku mieszkalnego koliduje z aktualna lokalizacją baru. Strona planując określone wydatki na obiekt winna wziąć pod uwagę, iż uzyskała jedynie czasowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2005 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K. W skardze podnosi, że kupując pawilon sprawdziła ówczesne plany zagospodarowania terenu. Wiedziała, że zajmowany przez nią lokal jest bezpieczny. Umowę o dzierżawę pasa drogowego, który przy pierwszej umowie nie był jeszcze pasem drogowym, a zwykłą działką nr [...] sąsiadującą z działką nr [...] podpisała, bo lokal już prosperował i było to zajęcie utrzymujące rodzinę. Przedmiotowa działka była dzierżawiona przez jakieś [...] lat. O jej sprzedaży winna zostać powiadomiona jako zainteresowana kupnem. Jest w stanie przyjąć decyzję Kolegium, ale winna otrzymać miejsce zastępcze. Postąpiono z nią niesprawiedliwie. W bar zainwestowała znaczne środki. Stanowi on miejsce pracy dla dwóch rodzin.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawarta w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia powyższych zasad tj. pod względem zgodności decyzji z prawem, nie dopatrzył się naruszenia prawa tak materialnego, jak i procesowego, a zatem skarga nie jest uzasadniona.
Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezbędne jest określenie prawnego charakteru pasa gruntu, będącego przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Chodzi w szczególności o to, czy spełnia on kryteria dające podstawę do zakwalifikowania go jako drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.)). Otóż w myśl tego artykułu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Jedynie w stosunku do dróg kwalifikujących się jako drogi publiczne ustalono w rozdziale 2 cytowanej ustawy właściwość organów administracji państwowej w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony. Odnosi się to w równej mierze do przepisów rozdziału 4, regulujących problematykę pasa drogowego, w tym także do art. 38 i 39 ustawy, powołanych w zaskarżonej decyzji jako jej podstawa prawna.
Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że ulica S. jest droga publiczną. Mają więc do niej zastosowanie przepisy regulujące tematykę pasa drogowego.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 (Dz.U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się:
- 1) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 2) włóczenia po drogach oraz porzucania na nich przedmiotów lub używania pojazdów niszczących nawierzchnię drogi;
- 3) poruszania się po drogach pojazdów nienormatywnych;
- 4) samowolnego ustawiania, zmieniania i uszkadzania znaków drogowych i urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających;
- 5) umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów;
- 6) umieszczania urządzeń zastępujących obowiązujące znaki drogowe;
- 7) niszczenia rowów, skarp, nasypów i wykopów oraz samowolnego rozkopywania drogi;
- 8) zaorywania lub zwężania w inny sposób pasa drogowego;
- 9) odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi;
- 10) wypasania zwierząt gospodarskich;
- 11) rozniecania ognisk w pobliżu drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz przejeżdżania przez nie z otwartym ogniem;
- 12) usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych.
W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że umieszczanie w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarka drogową lub potrzebami ruchu jest zabronione. Obiekty niezwiązane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu mogą być lokalizowane w pasie drogowym wyjątkowo, za wyłącznym zezwoleniem zarządcy drogi.
Przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania. Oznacza to, że podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić ocena, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, a więc czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań zarządzania drogą.
Organ nie ocenia zatem możliwości zlokalizowania obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny, co do możliwości pozostawania obiektu/urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie. Inne rozumowanie czyniłoby przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych martwym, ponieważ stworzony zostałby w ten sposób brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym/zajmowania pasa drogowego, czy też nie.
Z poczynionych przez organ ustaleń faktycznych wynika niezbicie, że przedmiotowy obiekt (bar) został posadowiony w pasie drogowym. Mają więc do niego zastosowanie regulacje przewidziane rozdziałem 4 ustawy o drogach publicznych, regulujących zagadnienie pasa drogowego. W świetle powyższych rozważań zarzuty dotyczące charakteru pasa drogowego nie są zasadne.
Skarżąca uzyskała jedynie czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego dla lokalizacji na nim baru. Jego umiejscowienie koliduje z planem zagospodarowania pasa drogowego w rejonie nowopowstającej inwestycji. Skarżąca tego faktu nie kwestionuje twierdząc, iż to rozumie. Chciałaby, ma do tego prawo, jak twierdzi, otrzymać inną lokalizację, albowiem bar to źródło utrzymania dwóch rodzin, miejsce inwestycji ostatnich lat. Zagadnienie lokalizacji zastępczej nie może być przedmiotem oceny sądu, albowiem jest nią tylko decyzja dotycząca zezwolenia (przedłużenia) zajęcie pasa drogowego, jej legalność.
Wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga z braku uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.