Uzasadnienie
Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z [...] czerwca 2020 r. w sprawie nałożenia na A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w N. kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych za wystawienie świadectwa jakości paliw stałych, w którym wartości parametrów paliwa stałego są niezgodne ze stanem faktycznym.
Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
W toku przeprowadzonej [...] lutego 2020 r. kontroli skarżącej w zakresie spełniania przez nią obowiązków określonych w art. 6b i 6c oraz zakazu z art. 7 ust. 7a ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r., poz. 660) zbadano w akredytowanym laboratorium próbkę znajdującego się w ofercie skarżącej paliwa stałego – węgla kamiennego, miału. W sprawozdaniu z badania wskazano, że paliwo wprawdzie spełnia wymagania określone w § 2 rozporządzenia Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. poz. 1890) – zwanego dalej "rozporządzeniem", ale nie spełnia kryteriów jakościowych, zawartych w dostarczonym przez skarżącą świadectwie jakości (deklarowana wartość opałowa to 23,684 MJ/kg, zaś faktyczna to 22,186 MJ,186 MJ/kg, a podana wartość wilgoci całkowitej 12,6%, zaś faktyczna to 18,3%).
W wyniku tych ustaleń decyzją z [...] czerwca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych. Organ uznał, że skarżąca podlega karze pieniężnej, bowiem wprowadzając do obrotu paliwo stałe była obowiązana podać w świadectwie jakości dane zgodne ze stanem faktycznym. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę certyfikatu producenta paliwa, organ przyjął że dokument ten może mieć znaczenie jedynie posiłkowe, a przedsiębiorca powinien wystawić świadectwo samodzielnie. Organ ocenił, że nieuczynienie zadość temu obowiązkowi stanowi podstawę do nałożenia sankcji na podstawie art. 35a pkt 9 lit. b w związku z art. 35d ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Wysokość kary organ uzasadnił wartością partii paliwa znajdującego się w ofercie skarżącej w dniu kontroli, która wynosiła 13 000 złotych. Organ przyjął, że nie zostały spełnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej uregulowane w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W wyniku odwołania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] sierpnia 2020 r. Organ przyjął, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za wystawienie świadectwa jakości niezgodnie ze stanem faktycznym. Zaakcentował, że przedsiębiorca może we własnym zakresie zbadać zakupiony węgiel i nie musi posługiwać się certyfikatem producenta w celu wystawienia świadectwa jakości. Ocenił, że skarżąca nie była zobowiązana do deklarowania w świadectwie jakości parametrów korzystniejszych niźli te, wynikające z przepisów rozporządzenia, ale skoro to uczyniła, musiała liczyć się z odpowiedzialnością za podanie nieprawdziwych danych.
Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 6c w związku z art. 35a pkt 9 ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw poprzez błędną interpretację, art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie. Decyzję zaskarżono w całości wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji, dotknięte są naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm.).
Pojęcie "wprowadzenia do obrotu" zostało sprecyzowane w art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Przepis ten stanowi, że należy je rozumieć jako sprzedaż lub inną formę zbycia paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z przeznaczeniem do użycia w gospodarstwie domowym. W orzecznictwie już dawno zwrócono uwagę, że ustawodawca nie jest konsekwentny w definiowaniu tego, dość często wykorzystywanego w tekstach prawnych terminu, różnicując jego zakres, w zależności od przedmiotu regulacji (zob. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 21 września 2005 r., sygn. akt I KZP 29/05, OSNKW 2005/10/90). W przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw opowiedziano się za jego szeroką definicją, obejmującą nie tylko pierwszą czynność przekazania towaru przez jego wytwórcę bądź importera, ale każde zbycie tego towaru. A zatem zasadnie przyjęto, że skarżąca wprowadza do obrotu paliwo stałe.
Pozostałe okoliczności tej sprawy także nie budzą wątpliwości, stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Bezspornym jest to, że skarżąca była zobowiązana do świadectwa jakości paliwa stałego (węgla kamiennego w postaci miału), którego sprzedaż prowadzi, a także to, że wskazane w wystawionym świadectwie wartości nie odpowiadały rzeczywistym przymiotom tego paliwa. Deklarowana wartość opałowa na poziomie 23,684 MJ/kg była zawyżona, bo faktyczna to 22,186 MJ,186 MJ/kg, zaś podana w świadectwie wartość wilgoci całkowitej 12,6% była zaniżona, bo w rzeczywistości było to 18,3%.
Natomiast organ wadliwie przyjął, że fakty te wyczerpywały uregulowane w art. 35a pkt 9 lit. b o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw przesłanki nałożenia kary pieniężnej.
W demokratycznym państwie prawa sens wszelkiego rodzaju kar, w tym zwłaszcza sankcji administracyjnych, nie polega jednak na automatycznym pozyskiwaniu środków pieniężnych, lecz na kierowaniu wobec sprawcy dolegliwości adekwatnej do naruszenia. Ponadto – jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i rodzimego Trybunału Konstytucyjnego wysokość sankcji, jej dolegliwość świadczyć może o tym, iż materialnie mamy do czynienia z sankcją karną, choć ukrytą w przepisach prawa administracyjnego (zob. np. wyroki ETPCz z 28 czerwca 1984 r. w sprawie Campbell i Fell vs. Wielka Brytania, sygn. akt 7819/77, Lex nr 80940, wyrok z 2 września 1998 r. w sprawie Kadubec vs. Słowacja, sygn. akt 27061/95, Lex nr 77352). Nałożenie kary pieniężnej, w myśl zasady nullum poena sine lege scripta, może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy istnieje do tego jednoznaczna podstawa uregulowana w przepisie rangi ustawowej.
Przepis art. 35a pkt 9 lit. b o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw penalizuje wprawdzie wystawienie świadectwa jakości, w którym wartości parametrów paliwa stałego są niezgodne ze stanem faktycznym, ale jednocześnie zastrzega, że zachowaniu temu towarzyszyć ma naruszenie obowiązku. Skoro więc zamieszczona w tym przepisie norma sankcjonująca odwołuje się do obowiązku przedsiębiorcy, należy pod tym pojęciem rozumieć wyłącznie powinność wynikającą z ustawy.
Wśród przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, co zresztą przyznano w zaskarżonej decyzji, próżno szukać skierowanego wobec przedsiębiorcy nakazu ujawnienia w świadectwie jakości paliwa faktycznych danych produktu. Jest on jedynie zobowiązany do wskazania wartości parametrów oraz wymagań jakościowych paliwa stałego, dla którego świadectwo jest wystawiane, a określonych w przepisach rozporządzenia (art. 6c ust. 1 w związku z art. 6d pkt 6 i 7 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw) oraz zamieszczenia oświadczenia, zgodnie z którym paliwo stałe, dla którego jest wystawiane to świadectwo, spełnia wymagania jakościowe określone w przepisach rozporządzenia (art. 6d pkt 8 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że zawierający normę sankcjonowaną art. 6c ust. 1 ustawy obliguje jedynie do sporządzenia dokumentu potwierdzającego "spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych", nie zaś do określenia szczegółowych przymiotów paliwa stałego.
Tego rodzaju opis produktu nie jest więc wynikiem realizacji ustawowo określonej powinności, a w konsekwencji, podanie danych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy wymyka się spod regulacji ustawowej. Przepisy te są jasne i nie wymagały sięgania po normę kolizyjną zamieszczoną w art. 7a § 1 k.p.a., co czyni zarzut ten nieuzasadnionym.
Nałożenie sankcji z powodu wykrytej przez organ rozbieżności pomiędzy danymi wskazanymi w świadectwie jakości a rzeczywistymi cechami paliwa stałego nie znajduje zatem umocowania ustawowego. Dlatego nie można było w stanie faktycznym tej sprawy ukarać skarżącej karą administracyjną przewidzianą w art. 35a pkt 9 lit. b ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Skoro brak było podstaw do nałożenia sankcji, rozważanie możliwości przewidzianego w art. 187 § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienia okazało się bezprzedmiotowe.
Już tylko końcowo Sąd wyjaśnia, że sprawa niniejsza została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a uchylił decyzję zaskarżoną oraz decyzję organu pierwszej instancji, a ponadto – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – postępowanie administracyjne umorzył. W świetle oceny wyrażonej przez Sąd brak jest bowiem podstaw do jego kontynuowania. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.), na które złożyły się wpis od skargi w wysokości 400 złotych i wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem – w wysokości 3600 złotych oraz oplata od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.