Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Kierownik Rejonu w Z. działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., oraz na podstawie § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. nr 129, poz. 1369) - dalej jako rozporządzenie oraz 104 k.p.a., nałożył na P. P.-U.-H. J. G., karę pieniężną w wysokości 10 110 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi krajowej nr 66 w m. W. Z., w celu budowy kanalizacji sanitarnej, w okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2011 r.
Decyzję wydano przy następujących ustaleniach;
W dniu [...] lutego 2011 r. podczas kontroli stwierdzono zajęcie bez zezwolenia, pasa drogowego drogi krajowej nr 66 Z. – B. w m. W. Z. km 2+020 – 2+100 str. prawa, w celu wykonywania robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej przez P. P.-U.-H. J. G. Roboty były wykonywane na podstawie umowy z dnia [...] maja 2010 r. zawartej pomiędzy przedsiębiorcą, a Gminą Z. Pismem z [...] lutego 2011 r., zawiadomiono PPHU J. G. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej oraz poinformowano o terminie przeprowadzenia oględzin miejsca zajęcia.
Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. J. G. poinformował GDDKiA rejon w Z., że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało potwierdzone przez GDDKiA Oddział w B. na karcie uzgodnień i schemacie oznakowania oraz zabezpieczenia robót w pasie drogowym w dniu [...] stycznia 2011 r. w projekcie tymczasowej organizacji ruchu i zabezpieczenia terenu na czas robót. Roboty zostały rozpoczęte [...] lutego 2011 r. i zakończone [...] lutego 2011 r.
W dniu [...] marca 2011 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego pasa drogowego w obecności przedstawicieli przedsiębiorstwa J. G. Ustalono, że PPHU J. G. prowadził roboty w pasie drogowym w dniach [...] luty 2011 r. do [...] luty 2011 r., zajmując pas drogowy o powierzchni: jezdnia 19x2 m, zjazdy 9x2,00 m, trawnik 30,00 m². Zajęcie pasa drogowego dotyczyło działek nr [...], [...] w obrębie geodezyjnym W. Z. Z dokonanych oględzin sporządzono protokół.
W tym stanie faktycznym została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Organ administracji wymierzył karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 u.t.d., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego.
J. G. w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazał, że zgodnie z zapewnieniami ze strony pracowników gminy Z., roboty związane z budową kanalizacji sanitarnej prowadzone były w pasie drogowym drogi gminnej.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazał art. 40 ust. 12, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.t.d., § 2 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.
Organ podkreślił, że zajęcie pasa drogowego dotyczyło działek w obrębie geodezyjnym W. Z., które to działki stanowią własność Skarbu Państwa w Zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zgodnie z decyzją Wojewody P. nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., która stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2008 r., o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr 66 i lokalizacji drogi krajowej nr 63. Decyzją tą zatwierdzono m.in. podział działki nr [...], należącej do Gminy Z. na działki nr [...] i [...].
Ponadto wskazał, że powyższe okoliczności dotyczące pasa drogowego znane były inwestorowi, tj. Gminie Z., gdyż to na jej wniosek Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydał decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. zezwalającą na lokalizację kanalizacji sanitarnej m.in. na działce nr [...].
W związku z powyższym zdaniem organu bezspornym w sprawie jest fakt, że działki nr [...] i [...] stanowią pas drogowy drogi krajowej nr 66, a nie drogi gminnej.
Ponadto organ wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie przepisów ustawa prawo budowlane, wystąpiła do Wojewody P. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. w części dotyczącej m.in. działki [...] jako, że stanowi ona własność Skarbu Państwa.
Organ II instancji, powołując się na treść art. 40 ust. 1 u.d.p. podniósł, że przedsiębiorca J. G. realizując budowę kanalizacji sanitarnej na zlecenie Gminy Z. nie wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr 66 z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego tj. działek nr [...] i [...], jak i nie wystąpił o zezwolenie zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. inwestor tj. Gmina Z. Na powyższą decyzję J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- - art. 39 ust. 3a oraz art. 40 u.d.p. poprzez przyjęcie, że to wykonawca a nie inwestor był w okolicznościach, na tle których wydano zaskarżoną decyzję, zobowiązany do wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego;
- - art. 7, 8, 11 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony;
- - naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez błędną ocenę istotnych okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji;
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji z uwagi na nieuwzględnienie przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz błędną interpretację przepisów art. 39 ust. 2 i 3a w zw. z art. 40 u.d.p. z których wynika, iż to inwestor był zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Podniesiono, iż dokumentacja związana z realizacją inwestycji, w tym decyzja zezwalająca na projektowaną lokalizację kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym drogi krajowej nr 66 Z.-B. P. w Z., z dnia [...] lutego 2009 r. wraz z pouczeniem o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została przekazana skarżącemu w dniu przeprowadzenia przez zarządcę drogi postępowania sprawdzającego zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji skarżący nie miał możliwości wcześniejszego zapoznania się z jej treścią oraz powzięcia wiadomości o wynikającym z niej obowiązku wystąpienia o uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.
Skarżący wskazał, że inwestor nie przekazując decyzji dotyczącej lokalizacji obiektu wraz z pouczeniem w zakresie wymogu uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, naruszył zasadę udzielania informacji przez organ publiczny wyrażoną w art. 9 k.p.a. Inwestor nie przekazując skarżącemu decyzji dotyczącej lokalizacji obiektu uniemożliwił mu tym samym zastosowania się do niej.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na §3 ust. 3 lit. b) umowy o wykonanie robót budowlano-montażowych, zawartej przez skarżącego z Gminą Z. podnoszono, że skarżący jako wykonawca, z tytułu określonego w umowie wynagrodzenia, został zobowiązany do uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nieprzekazanie wykonawcy (skarżącemu w sprawie) przez Gminę Z. decyzji GDDiK z dnia [...] lutego 2009 r. nie mogło mieć wpływu na nałożenie kary na skarżącego, gdyż faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonał skarżący jako wykonawca robót.
Dodatkowo wskazano, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kanalizacji, została unieważniona decyzją Wojewody P. z dnia [...] maja 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.
W sprawie bezspornym jest to, że zajęcie pasa drogowego pod wykonane przez skarżącego roboty budowlano – montażowe nastąpiło bez uzyskania decyzji zezwalającej. Skarżącym w sprawie jest wykonawca tych robót – J. G., który wykonał budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno ciśnieniowej z przyłączami i pompownią w Woli Z. na podstawie umowy z dnia [...] maja 2010 r. zawartej z inwestorem - Gminą Z. reprezentowaną przez Wójta tej Gminy.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże, jak stanowi ust. 3 - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na wniosek Gminy Z., zezwolił na lokalizację przedmiotowej kanalizacji sanitarnej w pasie drogi krajowej nr 66 w lokalizacji pokazanej w załączonym do wniosku Gminy Z. planie sytuacyjnym. Jednocześnie w decyzji tej wskazano Gminie Z. na obowiązek złożenia do GDDKiA wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego niezbędnego do wykonania robót. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym (ust. 2 pkt 1).
Zatem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, o których stanowi przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., w decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji (zgodnie z art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.) określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Takie też pouczenie o obowiązku inwestora (Gminy Z.) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawarł w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.
Gmina Z. nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a więc obowiązku z art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. nie wykonała. W tych okolicznościach przenoszenie tego obowiązku na wykonawcę robót i nałożenie na niego kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku na niego nie nałożonego, nastąpiło z naruszeniem przepisu art. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych. To, że skarżący, jako wykonawca robót był, umową z dnia [...] maja 2010 r., zobowiązany do poniesienia (w ramach otrzymanego wynagrodzenia) kosztów opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie przenosiło na niego ustawowego obowiązku wystąpienia z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. Został bowiem jedynie zobowiązany do poniesienia kosztów tej opłaty, które byłyby naliczone inwestorowi.
Natomiast to inwestor (Gmina Z.) zgodnie z decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r. zezwalającą na lokalizację inwestycji i przepisem art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p., był zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zatem obie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem wymienionych przepisów ustawy o drogach publicznych.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.