Uzasadnienie
Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art, 144 w zw. z art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.;[...]; 35 mg; proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod[...]. Postanowienia zostały wydane po rozpoznaniu wniosku S. Do wydania niniejszych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym prawnym:
S., zwane dalej "Wnioskodawcą lub Skarżącym", złożyło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.; [...]; 35 mg: proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod [...]. Jak podano w uzasadnieniu wniosku organizacje, których wniosek o dopuszczenie do postępowania został zignorowany mają prawo ubiegania się o wznowienie postępowania z powodu niezawinionego niebrania udziału w postępowaniu.
Rozpoznając wniosek organ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Podstawą prawną wydanego postanowienia był art. 61a § 1 w związku z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa".
Następnie strona skarżąca złożyła zażalenie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, art. 147 Kpa, art. 149 § 1 - 3 Kpa, art. 151 § 1 Kpa, art. 61 a Kpa poprzez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego pomimo wniesienia przez Stowarzyszenie wniosku o wznowienie w ustawowym terminie, co skutkowało obligatoryjnym wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania i przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia. Ponadto w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 31 Kpa, art. 61 a Kpa, art. 147 Kpa poprzez błędne stwierdzenie, ze organizacja społeczna nie może żądać wznowienia postępowania, gdyż jest podmiotem występującym na prawach strony co jest sprzeczne z zasadą ochrony interesu społecznego.
Rozpoznając zażalenie Minister Zdrowia uznał, że postanowienie wydane w pierwszej instancji odpowiada prawu. Organ powołując brzmienie przepisów art.61 a § 1 Kpa i art. 147 Kpa stwierdził że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje wówczas, gdy z żądaniem takim wystąpi osoba, która nie jest stroną w sprawie, lub strona niemającą zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (B. Adamiak [w:] B. Amamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s.653). Organ ustalił, że ze zgormadzonego materiału dowodowego, wniosek o wznowienie postępowania w sprawie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.; [...]; 35 mg; proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod [...] wniosła organizacja społeczna jaką jest S. Organ w oparciu o stanowisko doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych uznał, że wniosek o wznowienie postępowania może złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony.
Taki podmiot nie ma legitymacji do działania w tym postępowaniu, gdyż stosownie do art. 31 § 3 kpa organizacja społeczna działa na prawach strony, co nie jest tożsame ze stroną, w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto z art. 31 § 1 kpa wynika, że organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK /225/13).
Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 272/13 uznano, że pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony Wskazać również trzeba, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności". Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w sferę praw i obowiązków uregulowanych ostateczną decyzją administracyjną, obowiązków lub praw nabytych płynących z takiej decyzji tylko z racji interesu publicznego, a przez to z naruszeniem zasady dyspozycyjności (np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07. B. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck., Warszawa 2004, s. 262).
Organ uznał, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. W przedmiotowej sprawie Wnioskodawca, na podstawie 145 § 1 pkt 4 Kpa, wystąpił z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.; [...]; 35 mg: proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod [...], co w świetle obowiązujących przepisów organ uznał za nieprawidłowy, gdyż wniosek ten nie spełnia - z przyczyn podmiotowych - przesłanek do jego uwzględnienia, i tym samym musiał skutkować odmową Organu pierwszej instancji do wszczęcia postępowania wznowieniowego.
Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, organizacja społeczna nie została dopuszczona do postępowania w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku F.; [...]; 35 mg; proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji; kod [...].
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła postanowieniu Ministra Zdrowia naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § I pkt 4 k.p.a., art 147 k.p.a, art. 149 §1-3 k.p.a., art. 151 § 1 k.p.a., art. 61a k.p.a., art 138 § 1 k.p.a. art. 7 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego pomimo wniesienia przez stronę skarżącą wniosku o wznowienie w ustawowym terminie, co skutkowało obligatoryjnym wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia.
Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 31 k.p.a. art. 61a k.p.a., art. 147 k.p.a., art 138 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że organizacja społeczna nie może żądać wznowienia postępowania, gdyż jest podmiotem występującym na prawach strony co jest sprzeczne z zasadą ochrony interesu społecznego.
Mając na uwadze zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie Ministra Zdrowia utrzymujące w mocy postanowienie tego organu, którym odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, nie narusza prawa.
Skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie znak: [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Rozpoznając skargę Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca wnioskiem z dnia,[...] grudnia 2016 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku F.; [...]; 35 mg: proszek do przygotowania koncentratu do sporządzania roztworu do infuzji.
Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego ww. decyzji na podstawie art. 61 a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny zasadności stwierdzenia przez organ, że skarżąca nie posiadała legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją Ministra Zdrowia. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd miał na uwadze, że wznowienie postępowania jest szczególnym trybem wzruszenia ostatecznej decyzji organu, uregulowanym w art. 145 r nast. kpa. Zarówno wznowienie jak i odmowa wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia co wynika z art. 149 § 1 i § 3 kpa. Na odmowę wznowienia postępowania przysługuje zażalenie (art. 149 § 4 kpa).
Należy podnieść, że zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Zważyć jednak należy, że podanie wniesione przez stronę - stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a. - powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeżeli jednak podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).
Ponadto, w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeśli zatem organ ma wątpliwości co do treści wniesionego podania, to powinien zwrócić się do strony o sprecyzowanie żądania.
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Jedynie w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ stwierdzając po stronie skarżącej brak przymiotu strony w zakończonym decyzją postępowaniu do wznowienia którego dążyli zastosował art. 61 a § 1 kpa. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania podobnie jak postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter formalny (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r" II OSK 1987/12, LEX nr 1502250: "Niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a. czy też art. 149 § 3 k.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same.
Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych". Powinno być ono zatem wydane, gdy wznowienie nie jest możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). Sąd przychyla się do stanowiska organu, który wskazał na różne znaczenie pojęć, którymi posługuje się art. 147 w związku z art. 28 kpa i art. 31 § 3 kpa. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 272/13 uznano, że pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony.
Przepis art. 147 wskazuje, że wniosek o wznowienie postępowania może zatem złożyć strona. Natomiast przepis art. 31 § 3 kpa wskazuje, że organizacja społeczna, którą dopuszczono do udziału w postępowaniu administracyjnym uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W literaturze przedmiotu różnie określany jest też katalog czynności procesowych, których organizacja społeczna - pomimo posiadania "praw strony" - dokonywać nie może. Wiąże się ten katalog z uprawnieniami opartymi na zasadzie dyspozycyjności stron postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 262), z uprawnieniami określanymi mianem osobistych, czyli dotyczących sfery praw osobistych strony, o których decydować może tylko ona sama, albo których ustalenia może tylko ona żądać (B. Jaworska-Dębska, Znaczenie udziału..., s. 74), lecz co do poszczególnych uprawnień odnotować można istotne rozbieżności. Wśród uprawnień procesowych "wyłączonych" dla organizacji społecznych wskazać można:
- - wyrażenie zgody na kontynuowanie wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 2,
- - żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 98 § 1 (zawieszenie fakultatywne),
- - żądanie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 (umorzenie fakultatywne),
- - prawo zawarcia ugody (art. 114),
- - prawo cofnięcia odwołania wniesionego przez stronę postępowania,
- - żądanie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
Sąd przychyla się do tego stanowiska i stwierdza, że organizacja społeczna działająca w oparciu o przepis art. 31 kpa nie ma legitymacji do działania w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, gdyż stosownie do art. 31 § 3 kpa organizacja społeczna działa na prawach strony. Pojęcie to nie jest tożsame ze stroną, w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto z art. 31 § 1 kpa wynika, że organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK /225/13).
Sąd popiera stanowisko zawarte w orzecznictwie, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia i ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., II OSK 132/16, LEX nr 2417973).
W świetle dyspozycji art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony uprawnienia takiego nie posiada (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/15, LEX nr 2343317).
Wskazać również trzeba, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności". Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w sferę praw i obowiązków uregulowanych ostateczną decyzją administracyjną, obowiązków lub praw nabytych płynących z takiej decyzji tylko z racji interesu publicznego, a przez to z naruszeniem zasady dyspozycyjności (np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07. B. Borkowski (w) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck., Warszawa 2004, s. 262).
Mając powyższe na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący jego uchyleniem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku