Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, tj.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, tj.) po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. orzekającą o wymierzeniu [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. kary pieniężnej w wysokości 498,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. posesji nr [...] w [...] w dniach 11 grudnia 2018 r. oraz 18 grudnia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o treści "Szlabany..." o łącznej powierzchni 1,44 m2 oraz w dniach 12 - 17 grudnia 2018 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni rzutu poziomego urządzenia 0,15 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola pasa drogowego ul. [...] w rej. posesji nr [...] w [...] wykazała, że w granicach pasa drogowego znajduje się dwustronna reklama emitowana na wyświetlaczu elektronicznym o treści "Szlabany..." o łącznej powierzchni 1,44 m2, bez wymaganego przepisami ustawy zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika.
Organ administracyjny przeprowadził kolejną kontrolę pasa drogowego w dniu 18 grudnia 2018 r., która potwierdziła nielegalne zajecie pasa drogowego reklamą oraz nośnikiem reklamowym, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.
Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego przez Spółkę odwołania Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że, działka, na której była usytuowana reklama stanowi użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Organ, odnosząc się do szczegółowo zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne. Stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądowym kara pieniężna za zajęcia pasa drogowego powinna zostać nałożona na faktycznego sprawcę czynu objętego sankcją - czyli na podmiot który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia. Z przedłożonej umowy nr [...] z dnia [...].04.2017 jednoznacznie wynika, że spółka [...] jest właścicielem nośnika na którym znalazła się reklama § 2 pkt 6 Umowy, Zgodnie z § 2 pkt 9 Umowy wykonawca zobowiązał się do uzyskania wszelkich pozwoleń.
Ponadto z § 2 pkt 4 Umowy wykonawca zobowiązał się do "wyprodukowania, wydrukowania i wyemitowania" przedmiotu reklamy.
Jednak zgodnie z § 5 pkt 1 ww. umowy została ona zawarta na czas określony od dnia jej zawarcia do dnia wykonania przedmiotu umowy, nie później niż do dnia 20 października 2018 r.
Zaskarżona decyzja dotyczy nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. posesji nr [...] w [...] w dniach od 11 grudnia 2018 r. do 18 grudnia 2018 r. czyli obejmuje okres w którym to wyżej wskazana umowa nie obowiązywała.
Organ wskazał także, że w toku postępowania administracyjnego zbadał kwestię możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 189f kpa i nie znalazł przesłanek pozwalających na odstąpienie od jej nałożenia.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Sp. z o.o. Sp.k. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy) tj.:
- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy:
- w tym niewykazanie przez organ miejsca posadowienia nośnika reklamy poprzez przedłożenie operatu geodezyjnego czy nośnik znajdował się w pasie drogowym.
- w tym nie ustalenie do kogo należy nośnik reklamy który to zajmuje pas drogowy
- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji;
- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji.
- art. 189f k.p.a. przez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania.
Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.
W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898).
Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. Sfera pasa drogowego, choć istotnie nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.
W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Tylko w ten sposób wykazać można przebieg linii granicznych pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p.
Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok NSA z 20 stycznia 20220 r., sygn. akt II GSK 1414/19, LEX nr 2772470, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się bowiem wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym.
W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu wydanie decyzji powinno być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.