Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej; "organ", "GITD"), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez E. M.(dalej "skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: [...] WITD) z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej [...] WITD z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2 000 złotych za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 2 kpa.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] czerwca 2015 r. w G. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] i naczepy o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem członowym kierował A. G., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu i pod kierownictwem polskiego przedsiębiorcy E. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...]. Pojazdem przewożony był ładunek podzielny tj. glukoza workowana w ilości 22 320 kg na trasie Francja-Polska. W trakcie kontroli dokonano ważenia pojazdu, w wyniku którego ustalono, że nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu samochodowego wynosi 11,6 t. Wynik ważenia został pomniejszony o maksymalne dopuszczalne błędy pomiarowe dla wag oraz dla stanowiska pomiarowego dla każdej osi o 2 % i zaokrąglony do 0,1 t. W elekcie powyższego stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś napędową pojazdu samochodowego o 1,3 t. przy dopuszczalnej wartości wynoszącej 10 t na pojedynczą oś napędową.
Decyzją z [...] sierpnia 2015 r. [...] WITD nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2 000 złotych z tytułu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII.
Pismem z 8 kwietnia 2019 r. skarżąca odwołując się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 21 marca 2019 r., C-127/17 złożyła wniosek o wzruszenie ww. decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...] WITD wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] sierpnia 2015 r. a następnie decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2015 r.
Od powyższe decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując w nim na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w sprawie C-127/17, gdzie przesądzono, że Rzeczpospolita Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym do 11,5 t. Skarżąca podkreślała, że stwierdzony podczas kontroli nacisk na pojedynczej osi nie przekraczał wartości 11,5 t. Podkreślała ponadto, że organy administracji mają obowiązek przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego.
Decyzją z [...] września 2029 r. GITD utrzymał w mocy decyzję [...] WITD z [...] lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ przywołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych oraz odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że przesłanka w postaci wyroku TSUE nie stanowi samoistnej podstawy prawnej, w oparciu o którą organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracją. Podkreślił również, że przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa nie zawierają samoistnej przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie do uchylenia decyzji, takiej jak wymieniona w art. 240 § 1 pkt 11 Op., gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tą kwestię, wskazując, że orzeczenie TSUE ma wpływ na treść wydanej decyzji. Nadmienił również, że organy administracji publicznej nie mają uprawnienia do dokonywania rozszerzającej wykładni prawa, są natomiast zobowiązane do poszanowania prawa obowiązującego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca w całości zaskarżyła decyzję GITD z [...] września 2019 r. i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji [...] WITD z [...] lipca 2029 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 5 kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i odmowę uchylenia decyzji o nałożeniu kary w sytuacji gdy TSUE w wyroku C-127/17 wskazuje na naruszenie przez Polskę podstawowych zobowiązań w zakresie ograniczeń tonażowych w ruchu pojazdów drogowych - co zdaniem skarżącej rzutuje bezpośrednio na bezzasadność decyzji nakładającej ww. karę. Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła również naruszanie art. 145a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że wyrok TSUE C-127/17 nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania, w sytuacji gdy wyrok ten jest równoważny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja z [...] września 2019 r. narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 7 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa.
Jedną z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania określa art. 145 § 1 pkt 7 kpa, który wskazuje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 kpa).
Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia - jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie - porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.
Pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 kpa obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., VI SA/Wa 2337/19 - LEX nr 2976958; z 21 stycznia 2020 r.. VI SA/Wa 2144/19 - LEX nr 3019822; z 6 marca 2020 r.. VI SA/Wa 2580/19 - LEX nr 2957043).
Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją GITD z [...] sierpnia 2015 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że kwestia zagadnienia wstępnego poruszona została w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyraźnie wskazuje się, że przepis ten może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania.
Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie przepisów kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r., I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 kpa, aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wprawdzie wszczęte 29 czerwca 2015 r., zaś w dniu 10 marca 2017 r. Komisja Europejska (dalej "Komisja") wniosła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skargę na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o stwierdzenie, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z 29 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015, L 115, s.
- 1) (dalej "dyrektywa 96/53"), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.
Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.
Wszczęte w dniu 29 czerwca 2015 r. postępowanie dotyczyło kwestii oceny dopuszczenia się przez skarżącą przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową, przewidzianego właśnie dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton a więc w zakresie kwestionowanym przez Komisję Europejską w skardze wniesionej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Nie mniej jednak, późniejsza odmienna ocena TSUE jako wypowiedź "innego organu lub sądu" była przedmiotem stanowiska orzecznictwa. "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 kpa rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego" (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2020 r., VI SA/Wa 2337/19 - LEX nr 2976958).
Oznacza to, że późniejsze niż wydana decyzja ostateczna, skierowanie sprawy przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie oznacza możliwości pominięcia tego rozstrzygnięcia. Wyrok Trybunału byłby wiążący dla państwa członkowskiego, a tym samym dla organów administracji funkcjonujących w tym państwie. Państwo członkowskie ma bowiem obowiązek wykonania wyroku Trybunału – w sytuacji rozstrzygania w tym wyroku o zgodności prawa krajowego z prawem unijnym w sprawie objętej decyzją ostateczną.
W konsekwencji pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 kpa obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną, rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie post administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 kpa.
Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 kpa.
Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w cytowanym na wstępie wyroku z 21 stycznia 2020 r., VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TSUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;
- 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
- 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że: "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).
Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.
Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest "zwyczajnie nie do zaakceptowania", ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".
W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ("supralegality"), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.
Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie.
Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Oznacza to, że nie można się zgodzić, że został w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 kpa.
W świetle powyższego wywodu, za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze – jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania. Po drugie – w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki.
Wreszcie, w orzecznictwie NSA, w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., VI SA/Wa 1283/19 - dostępny w CBOSA).
Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu. Zastosowane wówczas przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, 4 oraz art. 140 ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 p.r.d. w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu.
Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu). Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzy-osiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 ton na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w systemie krajowym. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 8 ton.
Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni ww. norm, decyzja ostateczna [...] WITD z [...] sierpnia 2015 r. zostałaby uchylona. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na fakt, że w granicach tej sprawy mieści się również sądowa kontrola wydanej pierwotnie decyzji – [...] WITD z [...] sierpnia 2015 r. o nałożeniu kary pieniężnej za poruszanie się pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze publicznej o dopuszczalnym nacisku osi 10 t – Sąd dokonał kontroli jej legalności.
Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej. Bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy wyprzedzały bowiem przepis ustawy krajowej. W konsekwencji, skoro skarżący nie naruszył norm nacisków na oś wynikających z przywołanych przepisów dyrektywy, to nałożenie sankcji administracyjnej było nieuprawnione.
Zastosowanie przepisów krajowych z pominięciem wspomnianej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego. W sposób ewidentny uchybienie to wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organy stosowały prawo unijne, nie zaś krajowe, do nałożenia kary by nie doszło. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a., została uchylona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2015 r.
Co więcej, jednoznaczny brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej oznacza, że ziściła się przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. podstawa do umorzenia przez Sąd postępowania administracyjnego. Umorzenie postępowania bezprzedmiotowym czyni formułowanie zaleceń co do dalszego postępowania – to bowiem toczyć się już nie może.
O kosztach postępowania w kwocie 697 złotych rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r, poz. 265) i na tę kwotę złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego, 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 złotych tytułem kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.