Uzasadnienie
Firma "C." Spółka z o.o. w W., zwana dalej skarżącym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2004r. utrzymującą w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] grudnia 2003r., mocą której nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 5167,00zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr 7 K. – C. poprzez samowolne ustawienie reklamy.
Pismem z dnia 18 listopada 2003r. kierownik rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w K. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem drogi krajowej nr 7 km [...] strona lewa, miejscowość L., poprzez umieszczenie nośnika reklamowego nr [...] o powierzchni 40.92m2 o treści: Okna dachowe..." W zawiadomieniu podano, iż dnia [...] grudnia 2003r. o godzinie 9.30 przeprowadzona zostanie wizja w terenie przy przedmiotowej reklamie. Wezwano równocześnie skarżącego do złożenia wyjaśnień oraz wezwano do usunięcia reklamy. Podczas wizji lokalnej, w której udział wzięła pełnomocnik skarżącego pani J. M., ustalono że nośnik reklamowy dwustronny, o wymiarach reklamy 2,90 x 5,95, 17,50m2 x 2, usytuowany w miejscowości L., km [...] strona lewa o treści reklamy "Okna dachowe [...]" z jednej strony i "Płyta [...]" z drugiej znajduje się w odległości 4,50 + 2,70 m od krawędzi jezdni i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że po otrzymaniu wezwania zlecił sporządzenie operatu geodezyjnego pasa drogowego przy przedmiotowej reklamie, gdyż brak jest w terenie ograniczników działki, nośnik reklamowy zakupiony od poprzedniego właściciela w 1996r. przed poszerzeniem drogi, gdy odległość reklamy od krawędzi jezdni była znacznie większa. W piśmie z dnia 8 grudnia 2003r. skierowanym do organu, skarżący zaznaczył, że nie otrzymał odpisu protokołu z przeprowadzonej wizji i dodał, że wizja została przeprowadzona przy nośniku reklamowym na działce nr [...], której właścicielem jest firma "A." Sp. z o.o. a pomiary geodezyjne ustalające granice działki zostały wykonane 6 grudnia 2003r.
Decyzją z [...] grudnia 2003r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., na podstawie art. 40 ust 4 ustawy z dnia21 marca 1985r. o drogach publicznych w związku z § 1 ust. 1 oraz § 10a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych, orzekł z tytułu zajmowania przez skarżącego pasa drogowego drogi krajowej nr 7 K. – C., km [...], strona prawa, za okres od 25 listopada do 6 grudnia 2003r. tj. za okres 10 dni, poprzez samowolne ustawienie tablicy reklamowej dwustronnej o naruszeniu pasa drogowego i nałożył karę pieniężną w wysokości 5167,00 zł. Wymiary nośnika ustalone zostały na /2,90 x 5,94/ x 2 = 17,23 x 2. Do decyzji załączono mapę sytuacyjną usytuowania reklamy względem pasa drogowego oraz protokół wizji w terenie.
Skarżący w złożonym, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił decyzji, iż naruszyła art. 77 § 1 w związku z art. 7 Kpa. ponieważ oparła się na niepełnym materiale dowodowym, a niektóre fakty nie zostały udowodnione w ogóle, a także na błędnych ustaleniach faktycznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nośnik reklamowy jest w pasie drogi. Zarzucono też naruszenie art. 107 § 3 Kpa. poprzez brak uzasadnienia faktycznego w zakresie dokładnego wskazania źródeł rozstrzygnięcia, w szczególności na braku wskazania w oparciu o co organ ustalił geodezyjne naruszenie pasa drogowego.
Skarżący podkreślił, że teren na który jest usytuowany nośnik reklamowy [...] nie był terenem pasa drogowego i w dalszym ciągu nim nie jest. W jego pobliżu stawiane były różne reklamy, a w dniu [...] grudnia 2003r. w bezpośrednim sąsiedztwie nośnika reklamowego będącego przedmiotem wizji lokalnej znajdowały się konstrukcje dwóch reklam bez nazw oznaczone numerami 8 i 9 w pasie drogowym wg mapy stanowiącej załącznik do decyzji oraz reklama nr 7 bez nazwy na terenie działki poza pasem drogowym. Załączony do wniosku zarys pomiarowy usytuowania nośnika reklamowego [...], jak podniósł skarżący, jednoznacznie wskazuje na granice geodezyjne pasa drogowego, z których wynika że nośnik ten znajduje się poza pasem drogowym, na nieruchomości stanowiącej własność prywatną.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podając że podstawę stwierdzenia, że przedmiotowy nośnik znajduje się w pasie drogi stanowi opracowanie: mapa sytuacyjna pomiaru tablic reklamowych dokonana przez geodetę mgr inż. Z. S., dołączone do decyzji zaskarżonej.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżący domagał się uchylenia wydanych decyzji w całości. Podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że organ naruszył wydanymi przepisy postępowania poprzez bezpodstawne i faktycznym przyjęcie, iż przedmiotowy drogi. Podkreślił, że postępowanie, zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, dotyczyć miało nośnika
C. [...], a dołączone do decyzji mapa sytuacyjna i wykaz nośników reklamowych jako reklamę skarżącego wskazuje nośnik [...] pod nr 4, którego to numery brak jest na mapie. Wizja lokalna odbywała się przy nośniku [...] nie uwidocznionym na mapie stanowiącej podstawę decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżący doskonale wiedział który nośnik jest przedmiotem postępowania, bowiem zidentyfikowanie go przez określenie kilometrażu drogi, jej strony i treści reklamy, a także numeru nośnika powtarzało się na każdym etapie postępowania. Nośnik nr [...] został również sfotografowany z inną już treścią reklamy. Strona postępowania wiedząc, że nośnik umieszczony jest w pasie drogi, przesunęła go i następnie zleciła sporządzenia pomiaru geodezyjnego. Mapa sytuacyjna opracowana przez pana C. nośnik skarżącego oznaczała jako nr 9 z treścią reklamy skrótowo oznaczonej "[...]" - gdyż taka była treść reklamy w dniu sporządzania mapy. Geodeta przyjął niefortunny sposób oznaczania reklam treścią reklamy, a dopiero gdy była pusta oznaczał je numerem jak np. "C. [...]". Błędne pomiary tablicy reklamowej wyniknęły ze skorygowania jej formy wyraźnego kształtu prostokąta do prostokąta o zaokrąglonych rogach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod tym kątem należy stwierdzić, że złożona skarga jest uzasadniona.
Podstawę materialnoprawną pobierania kar pieniężnych za umieszczanie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi art. 40 ust. 4 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zmianami). Jak stanowi art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten w ust. 3 i 4 przewiduje pobieranie opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości ustalonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa i liczby dni zajmowania pasa drogowego, a w ust. 12 przewiduje obowiązek organu nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości określonej tym przepisem. Jak stanowi § 1 pkt 3a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zmianami) zajęcie pasa drogowego na cele na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, a dotyczy to w szczególności umieszczania reklam w pasie drogowym.
Stosownie do treści § 11 ust. 3 cyt. rozporządzenia, za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi pobiera się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a tego rozporządzenia.
Użyte w przepisie § 11 ust. 3 rozporządzenia sformułowanie "pobiera karę pieniężną" oznacza, że organ administracji publicznej ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w przepisie tj. umieszczenia w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie został przez organ dokładnie wyjaśniony i za zasadne należy uznać zarzuty skarżącego co do naruszenia przez organ art. 7 i 77 Kpa. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, nieprawidłowość posadowienia nośnika reklamowego nr [...] o powierzchni 40,92m2 należącego do skarżącego dotyczyła miejscowości L. strony lewej drogi krajowej nr 7 K. – C.. Zawiadomienie poprzedzone zostało notatką służbową drogomistrza A. P. z dnia 17 listopada 2003r. stwierdzającą, że reklama [...] o powierzchni przemierzonej 40,92m2 znajduje się w pasie drogi krajowej nr 7 po lewej stronie miejscowości L. Tymczasem wydana decyzja i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2004r. odnoszą się do nośnika reklamowego o powierzchni 34,45m2 posadowionego po stronie prawej drogi krajowej nr 7.
Wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego pogłębia powołanie się organu na mapę sytuacyjną pomiaru tablic reklamowych i granicy pasa drogowego wykonaną przez mgr. inż. Z. C. W wykazie reklam brak jest reklamy skarżącego, a wymieniona pod nr 4 dotyczy reklamy o nr [...], której z kolei nie dotyczy postępowanie. W obrębie działki nr [...] i w jej pobliżu znajdują się, zgodnie z danymi mapy, trzy reklamy oznaczone numerami 7, 8 i 9, z których tylko reklama nr 7 usytuowana jest poprawnie, a reklamy nr 8 i 9 znajdują się w pasie drogi. W aktach sprawy brak jest wyjaśnienia mającego walor dowodu w sprawie, do kogo należą reklamy nr 7 i 8, ewentualnie jaka jest ich treść lub numer. Jeżeli, jak to akcentuje decyzja drugoinstancyjna, mapa sytuacyjna jest podstawą stwierdzenia usytuowania nośnika reklamowego skarżącego w pasie drogi, to albo winna ona prezentować dane wciąż aktualne, albo winna zostać zaktualizowana tak, by bez trudu w oparciu o dane na mapie przedstawione, można było stwierdzić lokalizację nośnika należącego do skarżącego i ewentualnie wynikający z tej lokalizacji obowiązek nałożenia kary za umieszczenie nośnika w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi.
Powinna przywołać też określony numer reklamy widniejący na załączonej mapie, oznaczający że określony nośnik reklamy, którego dotyczy postępowanie należy do skarżącego i posiada numer [...].
Również powołane w decyzji wymiary tablicy różnią się od tych, które zostały stwierdzone w notatce służbowej, a następnie w protokole z wizji lokalnej.
Organ nie odniósł się ponadto w decyzji do przedstawionych przez skarżącego argumentów m.in. w postaci wykonanego na jego zlecenie zarysu pomiarowego usytuowania nośnika reklamowego, z którego wynika, iż nośnik ten posadowiony jest poza pasem drogowym. Argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, że skarżący świadomy faktu naruszania pasa drogowego przesunął nośnik, nie tylko nie mogą wyeliminować wady decyzji zaskarżonej, lecz dodatkowo podkreślają jej słabość w części zasadniczej dla obowiązku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia tj. w części ustaleń stanu faktycznego znajdującego swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji.
Wytknięte przez Sąd błędy zaskarżonych decyzji, nie oznaczają że wyjaśnienia skarżącego w sprawie są spójne i konsekwentne, czego dowodem jest jego stanowisko wyrażone podczas wizji lokalnej przy nośniku o treści, z której wynikało że nośnik należy do niego, a następnie wyjaśnienia (pismo z dnia 8 grudnia 2003r.), że nośnik reklamowy będący przedmiotem wizji należy do A. Spółki z o.o. Mając jednak na uwadze, że przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych, dopuszczające nakładanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, mają charakter sankcji karnej za określone zachowanie, postępowanie administracyjne musi być w takich sprawach prowadzone szczególnie starannie i nie może być wątpliwości co do ustaleń faktycznych będących podstawą nałożenia kary pieniężnej. W sprawie badanej przez Sąd takiej pewności co do stanu faktycznego zabrakło.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.