Uzasadnienie
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (nazywany dalej "GIJHARS") decyzją z [...] czerwca 2014 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania firmy P. "K." Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w K. (nazywanej dalej "Stroną", "Spółką", "Skarżącym"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (nazwanego dalej "[...]WIJHARS") z [...] stycznia 2014 r. Nr [...], wymierzającą Spółce, karę pieniężną w wysokości 3.000,00 zł., za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniach [...] i [...] listopada 2013 r., inspektorzy [...]WIJHARS przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej fermentowanych napojów winiarskich w Spółce. W trakcie kontroli zostały pobrane do badań laboratoryjnych próbki z dwóch partii artykułów wyprodukowanych przez kontrolowaną Spółkę: 1) artykułu o nazwie S. o smaku T. [...] alk. 9 %, obj. 670 ml, o wielkości partii produkcyjnej: 257,28 1, z datą produkcji 05.11.2013 r., 2) artykułu o nazwie L. [...] alk. 10 %, obj. 880 ml, o wielkości partii produkcyjnej: 1452 1, z datą produkcji [...].11.2013 r.
Przeprowadzone badania w Centralnym Laboratorium GIJHARS w [...]. wykazały następujące nieprawidłowości:
w przypadku 2 kwestionowanych partii wyrobów - zawyżoną kwasowość lotną wyrażoną jako kwas octowy (1,1 g/l ± 0,1 g/l) w stosunku do § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie rodzajów fermentowanych napojów winiarskich oraz szczegółowych wymagań organoleptycznych, fizycznych i chemicznych, jakie powinny spełniać te napoje (Dz. U. poz. 633, dalej: "w sprawie rodzajów fermentowanych napojów"), które dopuszcza ww. parametr w ilości nie większej niż 0,9 g/I w przypadku aromatyzowanych napojów winnych owocowych, w przypadku kwestionowanej partii wyrobu L.- zaniżoną zawartość alkoholu etylowego (8,4 % obj. ± 0,1 % obj.) w stosunku do deklaracji producenta zawartej na etykiecie ww. produktu (10 % obj.) oraz w Ateście jakościowym z 12 listopada 2013 r. (10 % obj. ± 1 % obj.), w przypadku kwestionowanej partii wyrobu L.- zawyżoną zawartość sacharyny (91 mg/l ± 4 mg/l) w stosunku do załącznika II rozporządzenia Nr 1333/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. WE L 354 z 31.12.2008, p.16 z późn. zm.), który dopuszcza ww. parametr w ilości nie większej niż 80 mg/l.
Ponadto organ stwierdził nieprawidłowości w oznakowaniu przedmiotowych wyrobów:
podanie dwóch sprzecznych informacji: "Zawiera substancje słodzące" oraz "zawiera cukier i substancje słodzące" (pod wykazem składników), co stanowiło naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2014 r. poz. 669 z późn. zm., dalej: "ustawa o jakości"), w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm., dalej: "ustawa o bezpieczeństwie"), brak możliwości identyfikacji partii produkcyjnej (na etykiecie podano zapis "Partię produkcyjną określa numer banderoli" oraz "Partia A: B:" lub "Partia A: B: C:"), co było niezgodne z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r., w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966, z późn. zm.), podano nieprawidłowe określenie wskazujące na funkcję kwasu cytrynowego, tj. "reg.
Kwasowości" zamiast określenia "regulator kwasowości", co było niezgodne z załącznikiem I pkt 7 rozporządzenia Nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności, podanie nazwy składnika "karmel" zamiast "karmel E 150D" - zgodnie z Atestem jakościowym do faktury VAT nr [...], co stanowiło naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o jakości, w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie.
W decyzji I instancji, wydanej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, [...]WIJHARS stwierdził, że napoje winne nie są artykułami rolno-spożywczymi pierwszej potrzeby, nie mniej rynek tych środków spożywczych na swoich odbiorców, który mają prawo oczekiwać artykułu rolno-spożywczego spełniającego wymogi przepisów prawa i deklaracji producentów. Oznakowanie jest pierwszą informacją świadczącą o jakości każdego produktu spożywczego, z którą konsument się zapoznaje. W przypadku kontrolowanych napojów winnych informacje kluczowe dla konsumenta w oznakowaniu to m.in. zawartość alkoholu. Organ uznał zatem, że zaniżenie zawartości alkoholu jako istotnego parametru dla tego rodzaju produktu w sposób istotny narusza interes konsumenta. Organ stwierdził następnie, że zawyżona kwasowość lotna wyrażona jako kwas octowy świadczy o niewłaściwej jakości handlowej. Nadmiar tego kwasu niekorzystnie wpływa na cechy organoleptycznie napoju winnego, powodując charakterystyczny octowy smak, wskazujący na jego zepsucie i jest istotnym naruszeniem interesu konsumenta.
Dwie częściowo rozbieżne informacje co do zawartości cukru i substancji słodzących, mogą wprowadzić w błąd konsumenta co do składu. Jednakże cukier w przypadku kontrolowanych substancji jest tylko nośnikiem dodatków do żywności i nie ma znaczenia technologicznego w gotowym produkcie, więc nie narusza istotnego interesu konsumenta. Brak identyfikowalności partii produkcyjnej jest czynem o wysokim stopniu szkodliwości. Identyfikacja partii produkcyjnej ma na celu umożliwienie monitorowania produktu, a w przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia konsumenta umożliwienie wycofania go z rynku. Używanie informacji skrótowych w oznakowaniu ("reg. kwasowości") może być niezrozumiałe dla konsumenta, nieprawidłowość ta jednakże nie narusza w sposób istotny interesów konsumenta. Podanie w oznakowaniu informacji o zawartości karmelu, zamiast informacji o zawartości karmelu amoniakalno-siarczanowego może wprowadzać w błąd konsumenta co do składu, jednakże biorąc pod uwagę, że te barwniki pełnia tę samą funkcję technologiczną można uznać, że nie jest to istotne naruszenie interesów konsumenta.
Na tej podstawie [...]WIJHARS uznał całościowo stwierdzone nieprawidłowości za czyn o średnim stopniu szkodliwości.
Oceniając następnie stopień zawinienia [...]WIJHARS stwierdził, że do produkcji środków spożywczych o niewłaściwej jakości handlowej może dochodzić w wielu przypadkach, czego producenci mogą być świadomi lub nie. Częstym powodem może być brak odpowiedniego nadzoru produkcyjnego, lekkomyślność i zaniedbania pracowników, niewłaściwa interpretacja przepisów czy inne. Jednakże producent jako profesjonalista winien dopilnować, aby wyroby spełniały przepisy prawa, a konsument otrzymał produkt pełnowartościowy. Zaniżona zawartość alkoholu, podwyższona kwasowość lotna może być związana z niewłaściwymi procesami technologicznymi, a w szczególności z zakażeniem bakteryjnym fermentowanego napoju winiarskiego związanym z brakiem właściwej higieny przy produkcji lub też zakupem niewłaściwego surowca.
Brak identyfikacji partii produkcyjnej narusza interes konsumenta, tym niemniej nie stanowi o wyborze tego, a nie innego produktu. Uznanie, że partię identyfikuje banderola świadczy raczej o zaniedbaniu producenta i niechęci do wdrożenia właściwego systemu identyfikacji partii, a nie o celowym oszukańczym działaniu. Podanie dwóch informacji co do zawartości cukru i substancji słodzących jest naruszeniem przepisów prawa, jednak nie wpływa na wybór konsumenta. Powyższa nieprawidłowość mogła być związana z niewłaściwą interpretacją przepisu. Podawanie wykazu składników napojów winnych nie jest obowiązkowe, jednakże biorąc pod uwagę, że producent dobrowolnie podał wykaz składników, można uznać że, producent nie działał umyślnie umieszczając błędne informacje o zawartości karmelu i umieszczając skrótową nazwę funkcji technologicznej zastosowanej substancji dodatkowej.
Na tej podstawie [...]WIJHARS uznał, że niewłaściwe cechy chemiczne wyrobów oraz błędy w oznakowaniu związane były z niewłaściwym prowadzeniem procesu technologicznego, niewłaściwą kontrolą wyrobu gotowego oraz z niewłaściwą interpretacją przepisów, a nie wynikały z celowego działania przedsiębiorcy.
Ponadto [...]WIJHARS, biorąc pod uwagę wartość i wielkość sprzedaży na poziomie [...] zł., kwestionowanych partii uznał, że zakres naruszenia jest na poziomie wysokim.
Odnośnie dotychczasowej działalności Spółki, organ opisał szereg dokonanych dotychczas kontroli u Strony.
Spółka oświadczyła, że obroty przedsiębiorstwa w roku rozliczeniowym 2012 r., osiągnęły poziom [...] zł. z tym, że w tej kwocie zawiera się podatek akcyzowy odprowadzany do Izby Celnej w wysokości [...] zł.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki z [...] stycznia 2014 r., GIJHARS utrzymał w mocy decyzję I instancji, decyzją z [...] czerwca 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), art. 21, art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 oraz art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie, art. 3 pkt 1 lit. n ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz. U. Nr 120, poz. 690 z późn. zm.), § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie rodzajów fermentowanych napojów, § 2 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych, załącznika I pkt 7 i II rozporządzenia Nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności, oraz art. 8 ust. 1, art. 16 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds.
Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.).
GIJHARS zgodził się ze stwierdzonymi przez organ I instancji nieprawidłowościami w zakresie składu skontrolowanych aromatyzowanych napojów winnych owocowych, jak i ich oznakowaniu. Organ wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Stwierdzone niezgodności w zakresie parametrów fizykochemicznych oraz zawartości sacharyny oznaczają, że producent wprowadzając do obrotu dwie przedmiotowe partie wyrobów naruszył interes konsumenta. Organ dodał, że Centralne Laboratorium GIJHARS w [...] posiada certyfikat akredytacji [...], przeprowadzonej zgodnie z normą [...], a metodyki badawcze wszystkich trzech badanych parametrów zostały objęte zakresem akredytacji. W związku z powyższym, wątpliwości odwołującego się, co do rzetelności przeprowadzonych badań laboratoryjnych nie znajdują uzasadnienia.
Organ wskazał również, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie, oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Spółka natomiast nie dostosował oznakowania do obowiązujących regulacji prawnych.
Odnosząc się do wymierzonej kary GIJHARS stwierdził, że podziela stanowisko [...]WIJHARS w zakresie stopnia szkodliwości czynu. W tej kwestii organ odwoławczy wziął pod uwagę, iż stwierdzone niezgodności w składzie wyrobów mogły wpłynąć ujemnie na jakość organoleptyczną, tj. smak i zapach, a także na charakterystyczne właściwości napojów alkoholowych - istotne z punktu widzenia konsumenta. Przedsiębiorca natomiast, jako profesjonalny producent artykułów rolno-spożywczych powinien w taki sposób dostosować proces produkcji, aby wszystkie wytwarzane wyroby spełniały wymagania jakościowe wynikające zarówno z przepisów prawa żywnościowego, jak i przyjętej deklaracji. Ponadto, organ dodał, że nieprawidłowości występujące w oznakowaniu wyrobów, nie naruszają w sposób istotny interesu konsumenta, niemniej jednak stanowią naruszenie obowiązujących przepisów prawa.
GIJHARS nie zgodził się natomiast z oceną stopnia zawinienia dokonaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że przy ocenie stopnia zawinienia w zakresie niewłaściwej jakości parametrów fizykochemicznych badanych wyrobów, że producent nie działał z zamiarem bezpośrednim. Niemniej jednak jako profesjonalista działający na rynku napojów alkoholowych nie podjął wszystkich działań, eliminujących ryzyko wprowadzenia do obrotu artykułów nie odpowiadających wymaganiom przepisów o jakości handlowej, a powinien w taki sposób zorganizować proces produkcji, aby zapobiec jakimkolwiek rozbieżnościom pomiędzy jakością deklarowaną lub wymaganą obowiązującymi przepisami prawa a stanem rzeczywistym swoich produktów. W tej sytuacji producent ponosi winę umyślną z zamiarem ewentualnym.
Organ dodał, że producent ponosi odpowiedzialność za jakość handlową wyprodukowanego artykułu rolno – spożywczego na każdym etapie procesu produkcyjnego. Kontynuując podkreślił, że przy ocenie zachowania albo niezachowania należytej staranności trzeba posiłkować się doktryną prawa cywilnego. Przez "należytą staranność" należy zatem rozumieć staranność "ogólnie wymaganą"w stosunkach danego rodzaju. Organ stwierdził następnie, że przy ocenie stopnia zawinienia należy mieć na uwadze, że obowiązkiem producenta jest dochowanie należytej staranności również w zakresie znakowania produktów, w taki sposób, aby artykuły wprowadzane do obrotu były oznakowane w sposób rzetelny i zgodny z obowiązującymi przepisami. W przedmiotowej sprawie natomiast, producent nie dochował tego obowiązku, co było wynikiem winy umyślnej.
Organ odwoławczy uznał również, że o świadomym naruszeniu przez producenta obowiązujących przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych świadczy dotychczasowa działalność producenta – organ wskazał dotychczasowe kontrole przeprowadzone u Strony oraz wydane w związku z nimi decyzje administracyjne.
GIJHARS podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym zakres naruszenia w przedmiotowej sprawie należy uznać jako wysoki, w związku z tym, że zgodnie z oświadczeniem Prezesa Spółki z [...] grudnia 2013 r. łączna wielkość sprzedaży kwestionowanych partii wyrobów wyniosła [...] szt., a ich łączna wartość - [...] zł., a ponadto, producent naruszył liczne przepisy prawa żywnościowego. Na wysokość wymierzonej kary wpłynęła również wielkość obrotów Spółki w 2012 r., która kształtowała się na poziomie [...] zł., co wskazuje na znaczną skalę obrotów przedsiębiorstwa.
GIJHARS stwierdził również, że podjęcie przez producenta dostosowania oznakowania przedmiotowych partii aromatyzowanych napojów winnych owocowych do zaleceń pokontrolnych [...]WIJHARS w istocie jest działaniem świadczącym o dbałości Spółki o interes konsumenta, które może wpłynąć na wyniki przyszłych kontroli. Niemniej jednak, powyższa okoliczność nie może skutkować uchyleniem lub zmniejszeniem kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie, skoro w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono uchybienia w zakresie oznakowania kwestionowanych partii artykułów, a w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych wykazano również ich nieprawidłową jakość w zakresie parametrów fizykochemicznych.
GIJHARS podsumował, że wymierzona kara stanowi jedynie 6 % kary maksymalnej, która w przedmiotowej sprawie mogłaby wynosić [...] zł (5-krotna łączna wartość - kwota brutto - korzyści majątkowej). W ocenie organu odwoławczego, wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest adekwatna do stwierdzonych nieprawidłowości, wielkości i wartości kwestionowanych partii aromatyzowanych napojów winnych owocowych oraz stanowi dla Strony odczuwalną dolegliwość, pozostając jednocześnie w jej możliwościach finansowych.
Pismem z [...] lipca 2014 r., Skarżący skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIJHARS z [...] czerwca 2014 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- a) art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, poprzez:
- - uznanie, że zachowanie Strony charakteryzuje średni stopień szkodliwości społecznej, a następnie przyjęcie takiej oceny jako podstawy wymierzenia kary przy jednoczesnym braku należytego uzasadnienia tej okoliczności i wykazania kryteriów przyjęcia takiej oceny;
- - przypisanie zachowaniu Skarżącego winy umyślnej z zamiarem ewentualnym, podczas gdy z poczynionych w tym zakresie ustaleń przez organ I instancji wynika brak możliwości przypisania Skarżącemu winy umyślnej, a organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, zgadzając się z jego ustaleniami;
- - uznanie, że podzielając stanowisko organu I instancji, należy uznać wystąpienie wysokiego zakresu naruszenia w przedmiotowej sprawie, podczas gdy organ I instancji stopień naruszenia ustalił jako średni;
- b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w zw. z art. 17 ust. 2 rozporządzenia Nr 178/2002, wskutek braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz zachowania i postawy Skarżącego cechujących się niezwłocznym podjęciem środków do wyeliminowania nieprawidłowości jak i samym już wyeliminowaniem uchybień m.in. poprzez dostosowanie do wymagań prawa żywnościowego obecnego oznakowania aromatyzowanego napoju winnego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia przez organ, że nie wystąpiła wyjątkowa sytuacja nienaruszająca zasady proporcjonalności umożliwiająca zastosowanie odstąpienia od wymierzenia kary Skarżącemu;
- c) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji dowodów, którym organ odmówił wiary oraz przyczyn, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej.
Skarżący stwierdził, że w sytuacji prawidłowej i wszechstronnej analizy sprawy i zebranego materiału dowodowego ani organ I instancji, ani organ II instancji nie mógłby stwierdzić, że zachowanie Skarżącego charakteryzował średni stopień szkodliwości czynu. Celem ustawy o jakości handlowej jest ochrona konsumentów jako grupy społecznej a nie poszczególnych jednostek. Tym samym zasadne odwoływanie się do pojęcia szkodliwości jako szeroko rozumianej potencjalnej straty, która może powstać u konsumentów. Nie sposób zatem uciec od kategorii społecznej szkodliwości czynu przewidzianej w prawie karnym, dla której ustawodawca skonstruował szereg pomocnych kryteriów takich jak rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.
W niniejszej sprawie natomiast organ II instancji, podzielając stanowisko organu I instancji, arbitralnie ustalił średni stopień szkodliwości czynu, posługując się stwierdzeniem, że konsument ma prawo oczekiwać od sprzedawcy produktu pełnowartościowego. Zdaniem Skarżącego, organ przy dokonywaniu oceny zachowania Skarżącego powinien brać pod uwagę także wartość opisanych towarów, a ta jest niewielka ([...] zł). Wymierzona w sprawie kara stanowi zatem prawie 1/3 wartości przedmiotowego towaru i jako taka nie może być oceniona jako proporcjonalna, ponieważ w rzeczywistości pozostaje ona w znacznej dysproporcji z wartością opisanych towarów.
Skarżący wskazał, że [...]WIJHARS uznał, iż nie sposób przypisać winy umyślnej zachowaniu Skarżącego, tymczasem GIJHARS, oceniając przedmiotowy stan faktyczny w oparciu o ten sam materiał dowodowy co organ I instancji uznał, że zachowaniu Skarżącego należy przypisać winę umyślną z zamiarem ewentualnym. Podobnie organ I instancji ustalił, że zakres naruszenia należy ocenić jako średni, natomiast organ II instancji wskazując, że podziela stanowisko [...]WIJHARS, uznał zakres naruszenia jako wysoki.
Skarżący dodał, że wyjaśnił przyczynę powstałych nieprawidłowości i wskazał na ich wyeliminowanie. Z uwagi na to zachowanie i postawę Skarżącego należy uznać, że wystąpiła sytuacja wyjątkowa skutkująca możliwością odstąpienia od wymierzenia kary, w której owo odstąpienie nie naruszałoby zasady proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę GIJHARS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że w decyzji z [...] stycznia 2014 r., na str. [...], organ I instancji wskazał wysoki stopień zawinienia, a na str. [...] ocenił zakres naruszenia na poziomie średnim. Powyższa niekonsekwencja organu I instancji w zakresie oceny zakresu naruszenia stanowi uchybienie, które w zaskarżonej decyzji sprostował organ odwoławczy. Zdaniem GIJHARS odmienna ocena ww. kryteriów ustalania kary pieniężnej nie stanowiła wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, skoro organ odwoławczy uznał wysokość wymierzonej kary za adekwatną w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia organów obu instancji co do stwierdzonych niezgodności w zakresie parametrów fizykochemicznych skontrolowanych, aromatyzowanych napojów winnych owocowych, jak również co do nieprawidłowości w oznakowaniu przedmiotowych wyrobów. Skarżący nie kwestionuje w skardze wyników badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium GIJHARS w [...]. i opisanych w sprawozdaniach z badań nr [.] oraz nr [...] z [...] listopada 2013 r., z których wynika zawyżona kwasowość lotna obu wyrobów, zaniżona zawartość alkoholu etylowego oraz zawyżona zawartość sacharyny wyrobu L. Skarżący nie kwestionuje również stwierdzonych przez organy: sprzecznych informacji co do zawartości cukru oraz substancji słodzących, brak możliwości identyfikacji partii produkcyjnej, nieprawidłowego określenia wskazującego na funkcję kwasu cytrynowego oraz podania nieprawidłowe nazwy składnika "karmel E 150D, w oznakowaniu przedmiotowych wyrobów.
We wniesionej skardze, Skarżący podniósł, że wyjaśnił przyczynę powstałych nieprawidłowości i wskazał na ich wyeliminowanie poprzez wprowadzenie szeregu procedur w celu ich usunięcia. Dodał, że obecne oznakowanie aromatyzowanego napoju winnego owocowego jest dostosowane do wymagań przepisów prawa żywnościowego.
Sformułowane przez Skarżącego zarzuty skierowane są na dokonaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie, ocenę kryteriów wymiaru wysokości kary zawartych w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości.
Stosownie do art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. Zgodnie z art. 40a ust. 5 tej ustawy, ustalając wysokość kary, wojewódzki inspektor albo wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów.
Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczego w art. 40a ust. 5 wprowadza zatem pewne kryteria, którymi muszą kierować się organy wymierzając karę przewidzianą w art. 40a ust. 1 pkt 3. Dopiero na tym etapie – czyli na etapie określania wysokości kary pieniężnej - a nie na etapie stwierdzania czy w ogóle winna być wymierzona kara, ustawa przewidując swoistego rodzaju miarkowanie kary, nakazuje uwzględnienie takich przesłanek, jak: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność skarżącej spółki na rynku artykułów rolno-spożywczych oraz wielkość jej obrotu.
W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że zaniżenie zawartości alkoholu, zawyżona kwasowość lotna, w sposób istotny naruszają interes konsumenta, natomiast brak identyfikowalności partii produkcyjnej jest czynem o wysokim stopniu szkodliwości. Organ I instancji uznał również, że rozbieżne informacje co do zawartości cukru i substancji słodzących, używanie informacji skrótowych w oznakowaniu, a także podanie w oznakowaniu informacji o zawartości karmelu, zamiast informacji o zawartości karmelu amoniakalno-siarczanowego, nie naruszają istotnego interesu konsumenta. W oparciu o powyższe, organ I instancji uznał całościowo stwierdzone nieprawidłowości za czyn o średnim stopniu szkodliwości. GIJHARS podzielił stanowisko [...]WIJHARS w zakresie stopnia szkodliwości czynu.
Zdaniem Sądu, powyższa ocena stopnia szkodliwości czynu dokonana przez organy obu instancji, jest obarczona wadą, jednak z innych względów niż podniesione przez Skarżącego.
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącego, iż zasadnym jest odwołanie się w tej kwestii do kategorii społecznej szkodliwości czynu przewidzianej w prawie karnym i do kryteriów jej oceny przewidzianych w art. 115 § 2 K.k. W ocenie Sądu należy zachować dużą ostrożność w przenoszeniu instytucji prawa karnego i zasad odpowiedzialności za czyny zabronione na odpowiedzialność za delikty administracyjne, na co wskazuje specyfika obu dziedzin prawa. Wystarczy wskazać, że na gruncie prawa karnego, wyższy niż znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu jest warunkiem uznania przestępczego charakteru danego czynu. Tymczasem, na gruncie ustawy o jakości, stopień szkodliwości czynu nie jest kategorią warunkującą uznanie danego czynu za delikt administracyjny, gdyż ten jest związany z samym stwierdzeniem naruszenia przepisów prawa. Stopień szkodliwości czynu, jak już wskazano, jest kryterium uwzględnianym dopiero przy miarkowaniu wysokości kary.
Organy obu instancji dokonały oceny stopnia szkodliwości każdego naruszenia z osobna. Za kryterium tej oceny przyjęły stopień naruszenia interesu konsumenta. Dlatego też nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącego braku należytego uzasadnienia i wykazania kryteriów przyjętej oceny stopnia szkodliwości działań Skarżącego.
Wadą, omawianej oceny stopnia szkodliwości czynu dokonanej przez organy obu instancji, jest uśrednienie stopnia szkodliwości czynu, na podstawie przypisanych poszczególnym naruszeniom stwierdzonym w sprawie, stopnia naruszenia interesu konsumentów. Organy obu instancji przypisały niektórym naruszeniem poziom istotnego naruszenia interesu konsumenta, a brak identyfikowalności partii produkcyjnej uznały za czyn o wysokim stopniu szkodliwości. Pomimo tego dokonując ogólnej oceny tej kategorii, przyjęły średni stopień szkodliwości czynu Skarżącego, uwzględniając fakt, iż niektóre naruszenia, w ocenie organów, nie naruszyły istotnego interesu konsumenta. Z powyższego uśrednienia płynie trudny do zaakceptowania wniosek, że popełnienie, obok poważnego deliktu administracyjnego, naruszającego w sposób istotny interes konsumentów i charakteryzującego się wysokim stopniem szkodliwości, kilku drobnych deliktów o nieznacznym stopniu naruszenia interesu konsumentów, prowadzi do złagodzenia oceny stopnia szkodliwości czynu, ujętego jako całość stwierdzonych naruszeń.
Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie, gdyby kontrola wykazała tylko jedno naruszenie przepisów, dotyczące braku możliwości identyfikacji partii produkcyjnej towarów, stopień szkodliwości czynu byłby oceniony na poziomie wysokim, co w świetle art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, miałoby wpływ na wysokość nałożonej kary.
Zdaniem Sądu zatem, stopień szkodliwości czynu, jako kryterium ustalania wysokości kary za delikty administracyjne z art. 40a ustawy o jakości, nie podlega uśrednieniu w przypadku stwierdzenia kilku naruszeń kwalifikujących się jako delikty z tego przepisu, właściwe organy natomiast, ustalając wysokość kary, powinny uwzględnić stopień szkodliwości każdego ze stwierdzonych czynów podlegających karze na podstawie art. 40a ustawy o jakości. Organy orzekające w niniejszej sprawie, przyjmując odmienne stanowisko, uchybiły przepisowi art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, poprzez jego błędną interpretację.
Sąd jednak nie mógł z tego powodu uchylić decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie, ponieważ działałby w niezgodzie z zakazem reformationis in peius, uregulowanym w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
Niezasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, poprzez przypisanie Skarżącemu, przez organ odwoławczy, winy umyślnej z zamiarem ewentualnym na podstawie tego samego materiału dowodowego, w oparciu o który organ I instancji uznał, iż działania Skarżącego, skutkujące niewłaściwymi cechami chemicznymi wyrobów oraz błędami w oznakowaniu, nie wynikały z celowego działania przedsiębiorcy. Podkreślenia wymaga, że ustalenie rodzaju winy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, należy do kategorii ustaleń faktycznych, Sąd zatem dopatruje się tutaj uchybień proceduralnych, a nie naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 40a ust. 5 ustawy o jakości. Dodać należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., dla uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu uchybienia przepisom postępowania, naruszenie ich musi być tego rodzaju, że mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie, ocena stopnia winy dokonana przez organ II instancji, nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w świetle art. 139 K.p.a., organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Ocena ta zatem, nie skutkowała zaostrzeniem wymierzonej w sprawie kary pieniężnej.
Zgodzić się należy natomiast ze Skarżącym, że ocena rodzaju winy dokonana prze organ II instancji i samo stwierdzenie, iż producent dopuszczając do niewłaściwej jakości parametrów fizykochemicznych badanych wyrobów, nie działał z zamiarem bezpośrednim lecz z zamiarem ewentualnym, ma charakter arbitralny, nie jest bowiem poparte żadnym wyjaśnieniem i argumentacją organu. Posłużenie się przez organ kategorią zamiaru bezpośredniego i zamiaru ewentualnego, wskazuje, że organ odwołał się, do koncepcji winy występującej na gruncie prawa karnego. Przypomnieć należy, że winę umyślną z zamiarem ewentualnym można przypisać temu, kto przewidując możliwość popełnienia czynu zabronionego, godzi się na jego popełnienie. Oznacza to, że sprawca czyny zabronionego musi mieć świadomość tego, że swoim działaniem bądź zaniechaniem może doprowadzi do jego popełnienia i na to się godzić. Tymczasem organ II instancji stwierdzając zamiar ewentualny w działaniach Skarżącego, nie podjął żadnych rozważań dotyczących świadomości Skarżącego odnośnie popełnionych przez niego naruszeń, uznając natomiast, że Skarżący jako profesjonalista działający na rynku napojów alkoholowych nie podjął wszystkich działań, eliminujących ryzyko wprowadzenia do obrotu artykułów nie odpowiadających wymaganiom przepisów o jakości handlowej.
Zdaniem organu, Skarżący powinien w taki sposób zorganizować proces produkcji, aby zapobiec jakimkolwiek rozbieżnościom pomiędzy jakością deklarowaną lub wymaganą obowiązującymi przepisami prawa a stanem rzeczywistym swoich produktów. Organ dodał, że przy ocenie zachowania albo niezachowania należytej staranności trzeba posiłkować się doktryną prawa cywilnego, zgodnie z którą przez "należytą staranność"należy rozumieć staranność "ogólnie wymaganą" w stosunkach danego rodzaju.
Przytoczone rozważania organu II instancji, oznaczają zdaniem Sądu, że GIJHARS oceniając stopień winy pomieszał dwa porządki prawne i myli winę umyślną w postaci zamiaru ewentualnego, występującą w prawie karnym z niezachowaniem należytej staranności czyli niedbalstwem w rozumieniu prawa cywilnego, które jest na gruncie tej gałęzi prawa nieumyślnym stopniem winy. Analiza rozważań GIJHARS, w zakresie oceny stopnia winy, prowadzi Sąd do wniosku, że organ II instancji, de facto przypisał Skarżącemu, odnośnie wszystkich stwierdzonych naruszeń, brak należytej staranności, która jest obowiązującym standardem działania profesjonalisty. Oznaczałoby to zatem, że ocena stopnia winy dokonana przez organ II instancji jest zbieżna z oceną dokonaną przez organ I instancji.
Niezależnie jednak od powyższej konstatacji, stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie oceny stopnia winy, jak już wskazano, nie wpłynęły w żaden sposób na wynik sprawy ponieważ nie mogła ona wpłynąć na wysokość wymierzonej kary pieniężnej.
Niezasadny jest także, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, w związku z dokonaną przez organ II instancji oceną zakresu naruszenia. Również ta kwestia należy raczej do ustaleń faktycznych, a nie jest związana z interpretacją wymienionego przepisu. W tym przypadku to stanowisko organu I instancji nie jest jasne, ponieważ [...]WIJHARS w jednym miejscu uznał, że poziom zakresu naruszenia jest wysoki w innym miejscu uznał, że jest on średni. Organ II instancji przyjął, że zakres naruszenia był wysoki i w tym względzie ustalenia organu II instancji, także nie miały wpływu na wynik sprawy.
Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Skarżącego, że wymierzona kara w wysokości prawie jednej trzeciej wartości spornego towaru, nie może być oceniona jako proporcjonalna, ponieważ pozostaje ona w znacznej dysproporcji do wartości towaru – ok. [...] tyś. zł. Sąd nie dopatrzył się znacznej dysproporcji w relacji wysokości kary [...] tyś. zł do wartości towaru, ok. [...] tys. zł. Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości, kara maksymalna, odpowiadająca pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie spornych towarów do obrotu, mogła wynosić ok. [...] tys. zł. Zatem, jak wskazał organ II instancji, wymierzona kara stanowiła 6% możliwej do wymierzenia kary maksymalnej. Trudno wobec tego, przy uwzględnieniu wszystkich kryteriów, o których mowa w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości, w tym wielkość obrotów Spółki na poziomie ok. [...] mln. zł. oraz dotychczasową działalność skutkującą przypadkami nieprawidłowego oznakowania wyrobów wytworzonych przez Skarżącego, mówić o nieproporcjonalności wysokości kary do wagi stwierdzonych naruszeń.
Sąd nie dopatrzył się ponadto, w ustawie o jakości, podstawy prawnej do odstąpienia od wymierzenia kary, w sytuacji stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń, o których mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, pomimo podjętych przez Stronę działań zmierzających do usunięcia tych naruszeń.
W ocenie Sądu, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związanych z przedmiotową sprawą. W sprawie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, dotyczący wszystkich faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia. Organy obu instancji, w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów, dokonały oceny zgromadzonych dowodów co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Trudno też zgodzić się z zarzutem braku wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów, którym organ odmówił wiary oraz przyczyn, z powodu których odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej, skoro Skarżący w ogóle nie precyzuje o jakie dowody chodzi. Sąd nie dopatrzył się takich dowodów w przedmiotowej sprawie.
Skarżący nie sprecyzował istoty zarzutu naruszenia art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, który powiązał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w związku z czym trudno jest Sądowi odnieść się do intencji Skarżącego. Analizując jednak przedmiotową sprawę, Sąd nie stwierdził naruszenia tego przepisu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.