Uzasadnienie
Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Dyrektora ds. Ekonomiczno-Finansowych Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] października 2003 roku nr [...] nałożona została na spółkę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kara pieniężna za zajęcie pasa drogi krajowej ul. [...] rej. ul. [...] w W. i umieszczenie w nim reklam w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 7 marca 2001 roku w wysokości 23 760 złotych.
W uzasadnieniu w/w decyzji organ wskazał, że P. Sp. z o.o. (obecnie C. Sp. z o.o.) zajmowała fragment pasa drogowego (pas dzielący jezdnię) ul. [...] rej. ul. [...]poprzez zainstalowanie w nim konstrukcji reklamowej na mocy umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1992 roku. Powyższa umowa wygasła w dniu [...] grudnia 2000 roku na skutek upływu okresu na który została zawarta. Strona był informowana o konieczności demontażu reklam oraz o tym, że reklamy pozostające po dniu [...] grudnia 2000 roku w pasie drogowym traktowane będą jako obiekty nielegalne. Przeprowadzone oględziny terenu wykazały, że przedmiotowa reklama funkcjonuje nadal w pasie drogowym.
W dniu 27 listopada 2003 roku do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynęło odwołanie, w którym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania lub o orzeczenie o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej, zarzucając decyzji naruszenie art. 40 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jed. Dz.U. Nr 71, poz. 838 z 2000 roku z późn. zm.). Zdaniem strony skarżącej łącząca strony umowa wyłączyła możliwość zastosowania art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie nie nastąpiło samowolnie, albowiem była zawarta umowa cywilno-prawna. Nie nastąpiło również naruszenie warunków zezwolenia, gdyż zezwolenie nie stanowiło w ogóle podstawy zajęcia pasa drogowego i funkcjonowania reklamy. Wobec czego zaskarżona decyzja została, zdaniem odwołującej się Spółki, wydana bez podstawy prawnej z zastosowaniem błędnego trybu postępowania.
Poza tym Spółka wskazała na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w wyniku braku dowodów dla faktów, na których opiera się rozstrzygnięcie, a w szczególności braku dowodów potwierdzających, jaka była powierzchnia reklamowa oraz ilość dni stanowiąca podstawę naliczenia kar pieniężnych.
Po rozpoznaniu odwołania Spółki C. Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wynika z uzasadnienia decyzji, uznało, że zasadny jest zarzut odwołującej się Spółki naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, jaka była powierzchnia reklamy oraz ilości dni, stanowiących podstawę naliczenia kar pieniężnych. Pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., nie zasługują na uwzględnienie. Nie można bowiem zgodzić się z argumentem strony skarżącej, iż umowa zwarta między P. Sp. z o.o. a Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich wyłączyła stosowanie procedury administracyjnej. Oczywiście wyłączenie to należy uznać za skuteczne wyłącznie w okresie obowiązywania umowy. Po jej wygaśnięciu znajdują zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych. Organ zatem wymierzając karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w myśl art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie naruszył przepisu art. 22 ust. 2 w/w ustawy, ani też nie wydał decyzji bez podstawy prawnej.
Po wygaśnięciu umowy bowiem zajmowanie prasa drogowego przez następcę prawnego P. Sp. z o.o., tj. C. Sp. z o.o. wypełniało znamiona zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i uzasadnione było zastosowanie wskazanych przez organ I instancji przepisów prawa.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 roku nr [...] Spółka C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem tegoż Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2003 roku.
Powyższym decyzjom Spółka zarzuciła brak podstawy prawnej poprzez naruszenie przepisu art. 40 ust. 4 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji Zarządu Dróg Miejskich).
W skardze Spółka powtórzyła wszystkie argumenty z odwołania odnośnie braku podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie tryb postępowania administracyjnego, skoro zajęcie pasa drogowego odbyło się na mocy umowy cywilnoprawnej. Wygaśnięcie umowy w dniu [...] grudnia 2000 roku nie powoduje wyłączenia stosowania przepisów kodeksu cywilnego w niniejszej sprawie. W szczególności należy podać art. 674 k.c., który przewiduje domniemanie przedłużenia umowy najmu/dzierżawy po upływie czasu oznaczonego, na jaki została ona zawarta.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 674 k.c. nie może mieć zastosowania w niniejszym stanie faktycznym, albowiem zgodnie z tym artykułem, jak również z art. 3 ust. 3 umowy łączącej strony, dla przedłużenia obowiązywania umowy konieczna jest wola obu stron stosunku cywilnoprawnego. Jak wynika z akt sprawy taka wola nie została wyrażona przez Zarząd Dróg Miejskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych z (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 roku, uchylająca decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2003 roku w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ odpowiada prawu.
W myśl art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2000 Nr 71, poz. 838 tekst jednolity z późn. zm.) w wersji obowiązującej na datę wydania decyzji przez organ I instancji zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak stanowi art. 39 ust. 3 w/w ustawy, zarządca drogi może wydać zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu i pobierać za to opłaty zgodnie z art. 40 ust. 4 w/w ustawy bądź też może w myśl art. 22 ust. 2 w/w ustawy na podstawie umowy dzierżawy, najmu, użyczenia oddawać grunty w pasie drogowym podmiotom gospodarczym na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy i pobierać za to opłaty ustalone w umowie. Tak więc zgoda zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego może nastąpić na podstawie zezwolenia bądź też poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej.
W przypadku zawarcia umowy cywilnoprawnej strony zobowiązane są do stosowania się do jej postanowień w okresie obowiązywania tej umowy zaś powstałe na tle wykonywania umowy sporu winny być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnoprawnego.
Jednakże po zakończeniu stosunku cywilnoprawnego, pas drogowy "powraca" do reżimu administracyjnoprawnego i sposób jego zarządu regulują przepisy ustawy o drogach publicznych. Taką sytuację mamy w niniejszej sprawie.
Bezsporne jest, iż umowa, na podstawie której poprzedniczka prawna skarżącej Spółki posadowiła w pasie drogowym reklamy wygasła w dniu [...] grudnia 2000 roku wobec upływu terminu, na jaki została zawarta i braku zgody na jej przedłużenie ze strony zarządcy drogi zaś spółka została poinformowana o konieczności usunięcia reklamy po dniu [...] grudnia 2000 roku. Skoro nie zastosowała się do tego wezwania, dalsze pozostawienie reklamy skutkowało zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia i nałożeniem na Spółkę kary pieniężnej w myśl art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
Z tych względów co do zasady zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, skoro zaś w sprawie nie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności niezbędne do wyliczenia wysokości kary, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję z dnia [...] października 2003 roku i skierowało sprawę do ponownego rozpoznania do organu I instancji.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając zarzuty skargi za niezasadne, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269).