Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. [...] Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia koncesji z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) udzielonej S. Sp. z o.o. (Spółka; skarżąca) na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] " położonego w miejscowości G. Ł., gmina T., powiat p., województwo p. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) Marszałek Województwa [...] udzielił S. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] ", położonego w miejscowości G.Ł., gmina T., powiat p., województwo p.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. (znak: [...]), Gmina P. reprezentowana przez Wójta wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ww. koncesją, oraz zażądała natychmiastowego wstrzymania wydobywania kopaliny ze złoża. We wniosku podniesiono, iż postępowanie koncesyjne przeprowadzone zostało bez udziału Gminy P., która legitymowała się przymiotem strony postępowania ze względu na lokalizację ww. przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody [...]. Strefa ta została zaś ustanowiona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawczym ww. koncesja powinna zostać uchylona, gdyż dalsze jej wykonywanie może doprowadzić do zanieczyszczenia ww. ujęcia, a nawet do stopniowego zaniku wody pitnej z której korzystają okoliczni mieszkańcy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) Marszałek Województwa [...], wznowił na wniosek Gminy ww. postępowanie koncesyjne, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) odmówił jej uchylenia. Organ uznał, iż Gminie P. nie przysługiwał przymiot strony w opisywanym postępowaniu koncesyjnym. Mając na uwadze powyższe, brak było w ocenie tego organu przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji koncesyjnej.
Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]), Gmina P. złożyła odwołanie od ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. Tym razem odwołująca się powołała się dodatkowo na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości gruntowych na których zlokalizowane są studnie głębinowe zasilające opisywane ujęcie, a które to sąsiadują z terenem na którym prowadzona jest działalność wydobywcza. Nadto, gmina sprzeciwiła się realizacji koncesjonowanego przedsięwzięcia wskazując na niebezpieczeństwo pozbawienia wody pitnej mieszkańców Gminy P., oraz w związku z powyższym wniosła o wstrzymanie koncesjonowanej działalności gospodarczej.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, iż ww. decyzja Marszałka Województwa [...] nie spełnia wymagań określonych w regulacji art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem organ I instancji uznał interes prawny Gminy do wznowienia postępowania zakończonego opisywaną koncesją to zobowiązany był przeprowadzić przede wszystkim kontrolę zasadności twierdzeń podnoszonych przez nią we wniosku. Stanowisko organu w tej kwestii winno zaś zostać zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Tak się jednak nie stało. Marszałek Województwa [...] w uzasadnieniu ograniczył się do zacytowania przepisów kolejnych ustawy Prawo geologiczne i górnicze (ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.i ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), na podstawie których lakonicznie wskazał, iż Gminie jako podmiotowi nie posiadającemu nieruchomości w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym.
Uzasadnienie nie odnosi się jednak w żadnej mierze do okoliczności z których wnioskodawczym we wniosku o wznowienie ww. postępowania wywodzi swój interes prawny. W związku z powyższym organ uznał, iż organ I instancji nie podjął próby wyjaśnienia stronie, z jakich powodów odmówił zasadności podnoszonym przez nią argumentom. Tak podjęta opisywana decyzja Marszałka Województwa [...] nie spełnia więc podkreślanej zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym roli edukacyjno-perswazyjnej dla strony. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza zaś zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 11 (zasada przekonywania) i art. 77 § 1 k.p.a. co z kolei przesądziło o konieczności jej uchylenia. Niezrozumiałe również było powołanie się przez Marszałka Województwa [...] w uzasadnieniu ww. decyzji na regulację ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (m.in. art. 161 oraz art. 156 ust. 2 pkt 2 ustawy).
W badanej sprawie Gmina P. wystąpiła do organu I instancji z opisywanym wnioskiem w dniu [...] marca 2012 r. Co prawda, w tym dniu obowiązywały już przepisy cytowanej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., jednak przedmiotem zgłoszonego żądania było wznowienie postępowania koncesyjnego wszczętego już w dniu [...] października 2011 r., a więc prowadzonego według przepisów dotychczasowych (ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze). Stosownie więc do przepisów przejściowych (art. 222) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zastosowanie w badanej sprawie mogła mieć wyłącznie regulacja obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania koncesyjnego.
Skargę na ww. decyzję z dnia [...] października 2012 r. r., złożyła S. Sp. z o.o. W skardze zarzucono naruszenie przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż uzasadnienie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie spełnia wymogów w nim określonych. Zdaniem skarżącej organ I instancji w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny w sprawie oraz szczegółowo wyjaśnił argumenty na których się oparł podejmując ww. rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2012 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. jej uchylenie.
Przepis ww. art. 107 § 3 k.p.a. określa wymogi uzasadnienia stanowiącego niewątpliwie obligatoryjny element strukturalny decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie decyzji, jest więc również wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy (wyr. WS A w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1812/07, Lex nr 510335).
W przedmiotowej sprawie prawidłowo uznał Minister, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. w szczegółowy sposób przedstawia przebieg przeprowadzonego postępowania, nie zawiera jednak uzasadnienia prawnego spełniającego wymogi określone przez ww. art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie odnosząc się praktycznie w ogóle do argumentacji podnoszonej w toku postępowania przez Gminę P., ograniczył się jedynie do ogólnikowego przytoczenia przepisów kolejnych ustaw Prawo geologiczne i górnicze bez ustalenia, które z nich i do jakiego stopnia znajdują zastosowanie w sprawie. Bezspornie w opisywanej decyzji w żaden sposób nie wytłumaczono Gminie, z jakich powodów organ uznał, iż powoływane przez nią okoliczności (lokalizacja ww. działalności wydobywczej w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody [...] ustanowionej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie, czy też podnoszone zagrożenie skażenia wód podziemnych w związku z odkrywkową eksploatacją kopaliny ze złoża), przesądzają wyłącznie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w sprawie.
Należy uznać, iż samo powołanie się na regulację ww. przepisów ustawowych, bez uwzględnienia i analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (przedstawionej w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji) celem wytłumaczenia stronie zasadności powziętej przez organ oceny jest sprzeczne z przepisami procedury administracyjnej. Prawidłowo sporządzone przez organ uzasadnienie daje bowiem swoistą rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności zarówno w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, jak i przy podejmowaniu kończącego rozstrzygnięcia. Zaledwie kilkuzdaniowe, niezmiernie lakoniczne uzasadnienie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] nie daje zaś gwarancji czy postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób określony zarówno art. 7 k.p.a. jak i art. 77 k.p.a. (co mogło mieć w rezultacie wpływ na wynik sprawy). Na marginesie należy również zauważyć, iż w ten sposób podjęta decyzja nie daje możliwości ochrony swych praw przez odwołujących się.
Strona nie wie bowiem, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji przy jej podjęciu (decyzja nie spełnia roli edukacyjno - perswazyjnej). W tej sytuacji, nie stworzono więc odwołującej się możliwości ustosunkowania się w odwołaniu do konkretnych ocen organu I instancji celem ochrony i dochodzenia jej praw. Za bezzasadny należy zatem uznać zarzut skargi, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. podjęta została zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm