Uzasadnienie
Decyzją z 3 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta "(...)"z "(...)" marca 2017 r. w sprawie nałożenia na J. L. kary pieniężnej w wysokości 20 467,20 złotych za zajęcie pasa drogowego ul. "(...)"w rejonie nr "(...)" w W. W dniach od 17 października 2016 r. do 28 stycznia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o powierzchni 4,80 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.
Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 17 października 2016 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. "(...)" w rejonie nr "(...)" w W. i stwierdzili zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o powierzchni 4,80 m2. Ten sam fakt stwierdzono podczas podobnej kontroli 31 października, 15, 22, 23 listopada, 5, 8, 15 i 19 grudnia 2016 r., 9, 14, 16, 19, 24, 28 stycznia 2017 r. Pracownicy wykonali dokumentację fotograficzną, opisali usytuowanie reklamy, a jej powierzchnię zmierzyli tachimetrem elektronicznym marki LEICA TS 12. Granicę pasa drogowego i lokalizację reklamy oznaczono na załączonej do akt mapie zasadniczej z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z "(...)" marca 2017 r., Prezydent m. "(...)"wymierzył skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 20 467,20 złotych. Decyzję wydano na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) – zwanej dalej "u.d.p." oraz pozycji 19b załącznika nr 3 do uchwały Rady m. W. Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 204 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa "(...)"z 2004 r. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) – zwanej dalej "uchwałą w sprawie wysokości stawek opłat".
W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z "(...)"października 2017 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Przyjęto, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki. Decyzja ta została doręczona skarżącemu 20 października 2020 r.
Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., a także błędy w ustaleniach faktycznych, korzystanie z nieposiadającego atestu urządzenia, a także nieustosunkowanie się przez organy do stanowiska skarżącego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.
Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.
Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.
W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.
W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898).
Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).
Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami.
Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenie co do powierzchni zajętego bezprawnie pasa drogowego wyznacza uznać należy za dowolne.
Po pierwsze dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę. Dokument ten nie spełnia kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji przedmiot znajduje się w pasie drogowym.
Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ogrodzenie posesji graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Pamiętać należy, że mamy do czynienia z kilkunastocentrymetrowymi różnicami odległości. Bez precyzyjnej, ujmującej tę powierzchnię, w dostatecznej do takich ustaleń skali, nie sposób jednoznacznie stwierdzić czy akurat w miejscu, w którym umieszczono nośnik istotnie zajmuje on pas drogowy, a jeżeli tak – jaka jest jego powierzchnia.
Nie wiadomo też, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. W decyzji organu pierwszej instancji podano, że korzystano w tym zakresie z tachimetru elektronicznego marki LEICA TS12. Notatkę na tę okoliczność załączono do akt sprawy. Trafnie jednak strona podniosła, że w aktach sprawy brak jest danych dotyczących atestu, instrukcji tego urządzenia, jak i metodologii przeprowadzonych pomiarów. Nie można zatem mieć pewności, że mogło ono służyć do obliczenia powierzchni reklamy ani co do tego, że zostało użyte prawidłowo. Stosowna dokumentacja techniczna została załączona do akt sprawy już po wydaniu decyzji ostatecznej i to ponad trzy lata po jej sporządzeniu i nie wiadomo w jakim trybie zaliczono te materiały w poczet akt sprawy. Nie mogły one zatem stanowić podstawy dokonanych przez organy ustaleń. Nie wskazano też, co oczywiste, odnośnych postanowień instrukcji, które wytyczać miały zakres i sposób podejmowania czynności procesowych organu w tej sprawie.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach 22 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2469/17 oraz z 28 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 257/19. Bezsprzecznie posługiwanie się urządzeniem pomiarowym bez wykazania przez organ w postępowaniu administracyjnym dopuszczalności wykorzystywania go w tym celu stanowi naruszenie unormowanych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Dodać należy, że organ nie złożył wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu ze wspomnianych dokumentów dotyczących tachimetru elektronicznego.
Niezależnie od tego, Sąd nie widział możliwości dopuszczenia takiego dowodu z urzędu, albowiem w ocenie Sądu przekraczałby on uzupełniający zakres dowodzenia, o którym stanowi art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem sposób pomiaru reklamy to kluczowa dla tej sprawy kwestia. Ponadto u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji legły także inne naruszenia prawa procesowego regulującego sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wymaga uzupełnienia w zasadniczym zakresie.
Podkreślić nadto należy, że oględziny reklamy i jej pomiar miały miejsce przed zawiadomieniem strony o toczącym się postępowaniu. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zasadnym okazał się także zarzut skargi odnoszący się do naruszenia skodyfikowanej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania jednostki do organu. Zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu ponad trzy lata po jej wydaniu i to jedynie dlatego, że – jak wynika z akt sprawy – strona upomniała się o zakończenie uruchomionego odwołaniem postępowania prowadzonego w drugiej instancji. Doręczeniem pism w postępowaniu administracyjnym rządzi zasada oficjalności, a więc prawidłowość czynności składających się na wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego obciąża organy administracji prowadzące postępowanie. Do obowiązków organu należy zatem dbałość o to, by doręczenie decyzji nastąpiło zgodnie z regułami procesowymi. Wyrazem jego realizacji jest m. in. wykrycie naruszeń powodujących bezskuteczność doręczenia i w razie potrzeby – jego ponowienie. W tej sprawie organ bezkrytycznie przyjął, że wydana w 2017 r. decyzja została doręczona po pierwszej próbie i przez trzy lata nie pochylił się nad zweryfikowaniem skuteczności tej czynności.
W ten sposób nie tylko nie wprowadził niezwłocznie decyzji do obrotu, przekraczając kilkadziesiąt razy przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, ale uniemożliwił skarżącemu obronę swych praw w rozsądnym terminie.
Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Czynności te powinny zostać poczynione przez organ w odniesieniu wszystkich stwierdzonych w toku postepowania naruszeń. Organy zadbają także o to, by powierzchnia reklamy została zmierzona w sposób nienasuwający zastrzeżeń co do metody pomiaru. Użyciu specjalistycznego sprzętu powinno towarzyszyć wykazanie tego, że nadaje się on do dokonywania tego rodzaju czynności oraz tego, że posłużono się nim prawidłowo, zgodnie z wytycznymi instrukcji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.