Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A. S.A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 art. 87 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), oraz. lp. 1.7, lp. 10.3 lit. a i lit. b, załącznika do ustawy o transporcie drogowym utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 23 000 zł.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących materialno prawną podstawę zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego.
Powyższe naruszenia ustalono dnia [...] maja 2010 r. na drodze wojewódzkiej w miejscowości M. podczas kontroli pojazdu samochodowego marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem przewożono ładunek piasku w ramach krajowego transportu drogowego rzeczy wykonywanego na rzecz A. S.A.. Kierowca oświadczył do protokołu kontroli, że dokumentu przewozowego na w/w ładunek nie otrzymał od pracodawcy przed rozpoczęciem przewozu drogowego, a sam piasek był przewożony w związku z budową drogi.
Organ przeanalizował dane cyfrowe z karty kontrolowanego kierowcy stwierdzając, iż w dniu [...]., przekroczył on maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 29 minut, w dniu 28.04.2010 r., przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 39 minut, w dniu 29.04.2010 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 36 minut.
Podczas kontroli nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż w dniu 30.04.2010 r., kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 14 minut, jednakże stosownie do lp. 10.3 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym sankcjonowane jest przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przekraczające 15 minut. W tej sytuacji GIDT stwierdził, kara pieniężna za wyżej opisany stan faktyczny została przez organ I instancji nałożona niezasadnie. Natomiast w dniu [...]. kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 3 godziny i 48 minut podczas gdy organ I instancji ustalił fakt przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 1 godzinę i 23 minuty. Prawidłowo nałożona kara pieniężna za wyżej wymienione naruszenie winna wynieść 1550 złotych.
Organ odwoławczy uznał, że łączna kwota kar pieniężnych za wszystkie utrzymane w mocy naruszenia wynosi 3000 złotych. Organ I instancji zaniżył tym samym wysokość kary pieniężnej o 700 złotych. Jednakże, mając na uwadze z art. 139 kpa, jej wysokość pozostaje bez zmian.
W ocenie organu przedłożony przez odwołującą się spółkę dokument stanowiący zestawienie logistyczne dla kontrolowanego pojazdu nie udowadnia w sposób jednoznaczny i bezsporny, że wszystkie przewozy wykonywane w danym dniu, które zostały zarejestrowane na karcie kierowcy odbywały się poza drogami publicznymi, gdyż nie wskazuje tras po jakich przemieszczał się pojazd. Ponadto podane godziny w jakich samochód ciężarowy był uruchamiany oraz zatrzymywany są sprzeczne z rejestracją okresów jazdy i postoju zarejestrowanymi przez tachograf cyfrowy.
Zdaniem GIDT, niniejszej sprawie nie ma także zastosowania art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A., zwana dalej skarżącą, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:
- - art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874, ze zm.) poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, w skutek czego nałożono na skarżącą karę administracją w kwocie 1800 zł pomimo faktu, że nie wykonywała ona w dniach objętych kontrolą przewozu drogowego w rozumieniu przepisów w/w ustawy, oraz zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj.:
- - art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie ustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
W uzasadnieni skargi stwierdziła m.in., iż jak wynika z zestawień logistycznych kontrolowany pojazd w dniach 27.04.2010 r., 28.04.2010 r., 29.04.2010 r., 30.04.2010 r. i 04.05.2010 r. poruszał się wyłącznie po terenie budowy realizowanej przez spółkę na zlecenie S. Sp. z o.o. obejmującej rozbudowę Drogi Krajowej nr [...]poprzez wybudowanie dodatkowego pasa drogowego. Plac budowy znajdował się wzdłuż Drogi Krajowej nr [...]. Tym samym kontrolowany pojazd nie wykonywał w tych dniach przewozu drogowego bowiem nie przemieszczał się po drogach lecz po placu budowy który nie stanowi drogi w rozumieniu przepisów prawa o ruchu drogowym. Z tego też względu należy stwierdzić, iż organ I! instancji bezpodstawnie zastosował art. 92 ust. 1 pkt 8) UDT, w sytuacji gdy nie doszło do wykonywania przewozu drogowego, co stanowi rażące naruszenie prawa.
Nadto organ II instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie uwzględnił bowiem informacji wynikających z zestawień logistycznych przedstawionych przez skarżącą a w uzasadnieniu decyzji wskazał argumenty i okoliczności, na które Spółka nigdy nie powoływała się w tym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art.
- 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli
Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.
Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).
Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia
Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Poza tym sytuacja, w której treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3537/02, Lex nr 156938).
W rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych przepisów polega na istotnej niejasności w rozstrzygnięciu organu II instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji..." skarżąca podnosi, iż nie neguje faktu wykonywania przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia, kwestionuje za to czytelność przeprowadzonych odczytów z tachografu. Odwołująca się podnosi, że z wyjaśnień jej pracownika wynika, że stosował się on do przepisów i miał przerwy w czasie wykonywania przewozu. Ewentualne przekroczenia czasu pracy były niewielkie i wynikały z nadzwyczajnej sytuacji tj. konieczności pilnej dostawy towaru do siedziby spółki w L.. Tym samym zdaniem odwołującej się zasadnym było zastosowanie art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Poza powyższym skarżąca podnosi, iż obecnie znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej wynikającej z faktu, iż w ciągu drugiego półrocza ubiegłego roku upadłość zgłosili dwaj główni kontrahenci odwołującego się, podczas gdy Spółka poniosła wysokie koszty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i utraciła płynność finansową co w dalszej kolejności spowodowało niemożność terminowego regulowania zobowiązań".
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 16 lipca 2010 r. skarżąca podniosła jedynie, iż kara za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut jest niezasadna i jako dowód przedstawiła Zestawienie Logistyczne generowane przez system C. Sp. z o.o. w Warszawie (CMA). System CMA w oparciu o system Global Positioning System (GPS) dzięki zainstalowanemu w pojeździe odbiornikowi wskazuje precyzyjne położenie pojazdu poprzez podanie współrzędnych geograficznych. Zdaniem spółki z zestawienia tego wynika, iż kontrolowany pojazd w objętym kontrolą okresie poruszał się poza drogami, jeżdżąc po terenie budowy w B..
Niewątpliwie zatem zaskarżone orzeczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wywołuje uzasadnione wątpliwości co do treści rozpoznanego odwołania. W tak podstawowej kwestii, jak zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia organu II instancji, nie mogą zachodzić żadne niejasności. W tej sytuacji wątpliwości Sądu budzi jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy miał na uwadze podejmując decyzję, a w konsekwencji co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej.
Sąd zauważa nadto, iż również w odpowiedzi na skargę organ przywołuje wskazane wyżej argumenty na które skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w uzasadnieniu skargi wniesionej do sądu, nigdy się nie powoływała (str. 2 i 3 odpowiedzi na skargę).
Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Uchybienia organu II instancji miały bowiem charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły obecnie kontrolę sądową podjętej przez ten organ i zaskarżonej przez stronę decyzji odwoławczej pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia.
Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, rozpozna odwołanie skarżącej odnosząc się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadzi w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Przede wszystkim zaś wyeliminuje wszelkie błędy i niedokładności, które powodują, iż Sąd nie może podjąć się skontrolowania poprawności działania organu odwoławczego, skoro nie wiadomo do końca jaki był jego przedmiot
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.