Uzasadnienie
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] ustalił warunki udostępnienia infrastruktury kolejowej przewoźnikowi kolejowemu P. S.A. z siedzibą w W. (dalej uczestnik postępowania) przez zarządcę infrastruktury P. S.A. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na rozkład jazdy pociągów obowiązujący od dnia 14 grudnia 2014 r. do dnia 12 grudnia 2015 r. Wydając wspomnianą decyzję organ działał na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 6c, art. 29 ust. 1i w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594 ze zm., dalej ustawa o transporcie kolejowym).
W czerwcu 2016 r. skarżąca wniosła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści § 8 ust. 3-6 ww. decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Wątpliwości dotyczyły kwestii spornej między stronami tzn. czy koszty związane z obsługą rewidencką, obsługą manewrową i tymczasowymi punktami czyszczenia wagonów (wywóz śmieci z wagonów) mogą być zakwalifikowane jako dodatkowe koszty komunikacji zastępczej i czy w związku z tym, przewoźnik może ubiegać się o ich zwrot.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wyjaśnił wątpliwości co do treści § 8 ust. 3-6 decyzji wskazując, iż ww. koszty nie mogą zostać zakwalifikowane jako dodatkowe koszty komunikacji zastępczej i w związku z tym przewoźnik nie może ubiegać się o ich zwrot.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie prawy, organ postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy wyjaśniając, że koszty uczestnika postępowania związane z obsługą rewidencką, obsługą manewrową i tymczasowymi punktami czyszczenia wagonów (wywóz śmieci z wagonów) mogą zostać zakwalifikowane jako dodatkowe koszty komunikacji zastępczej i w związku z tym, przewoźnik może ubiegać się o ich zwrot, w sytuacji jeśli jest to uzasadnione z uwagi na wprowadzone zmiany organizacji ruchu kolejowego wynikające z planowanych robót modernizacyjnych i remontowych na liniach zarządcy. Wydając niniejsze postanowienie organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 127 § 3 i art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 poz. 1727).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia 28 października 2016 r. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenia art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym w zw. § 9 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2014 poz. 788).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania P. S.A. z siedzibą w W. w piśmie procesowym z 29 marca 2017 r. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), wskazując, iż właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, iż w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. został określony katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, dalej o.p.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o. p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Natomiast w myśl art. 14 ust. 4, 5, 6 i 7 ustawy o transporcie kolejowym, w wersji obowiązującej zarówno w dniu wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego jak również w dniach wydania postanowień z [...] lipca 2016 r. i [...] października 2016 r. do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust 4). Od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (ust. 5). Do postanowień wydanych przez Prezesa UTK w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1-3, na które służy zażalenie, przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (ust. 6).
Stosownie zaś do ust. 7 art. 14 postępowanie w sprawie odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie Prezesa UTK, o których mowa w ust. 5 i 6, toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego.
Wobec powyższego od decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W myśl wspomnianego art. 29 ust. 1i po bezskutecznym upływie terminu zakończenia negocjacji, wyznaczonego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1e i 1h, Prezes UTK wydaje decyzję w sprawie udostępnienia infrastruktury kolejowej, która zastępuje umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie wydane w kwestii wyjaśnienia wątpliwości co do treści § 8 ust. 3-6 decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego odnośnie kosztów komunikacji zastępczej. We wspomnianym postanowieniu organ uznał koszty uczestnika postępowania związane z obsługą rewidencką, obsługą manewrową i tymczasowymi punktami czyszczenia wagonów (wywóz śmieci z wagonów), iż mogą zostać zakwalifikowane jako dodatkowe koszty komunikacji zastępczej i w związku z tym, przewoźnik może ubiegać się o ich zwrot, w sytuacji jeśli jest to uzasadnione z uwagi na wprowadzone zmiany organizacji ruchu kolejowego wynikające z planowanych robót modernizacyjnych i remontowych na liniach zarządcy.
Postępowanie przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego na mocy art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i kończy się decyzją bądź postanowieniem, jednakże z uwagi na zawarte w tym przepisie zastrzeżenia (ust. 5 i 6), ocena prawidłowości rozstrzygnięci Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego należy do kognicji Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a nie sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu dotyczy to także postanowień wydawanych w kwestii wątpliwości do treści decyzji, której materialnoprawną podstawą był art. 29 ust. 1i ustawy o transporcie kolejowym. Przyjęcie bowiem przez organ, jak również skarżącą, iż od postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prowadziłoby de facto do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, od której przysługuje prawo wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Postępowanie w sprawie odwołania od ww. decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego toczy się wg. przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji transportu kolejowego. Postanowienie wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji ma prowadzić do usunięcia niejasności odnośnie treści decyzji administracyjnej czy też jej niejednoznaczności. Takie postanowienie ma znaczenie prawne dla uprawnień czy obowiązków stanowiących przedmiot aktu objętego wyjaśnieniem wątpliwości. Zauważenia wymaga, iż postanowienie wydane w trybie art. 113 § k.p.a. funkcjonuje w obrocie prawnym zawsze w połączeniu z decyzją, której dotyczy, natomiast kontrola zaskarżonego postanowienia przez sąd administracyjny wkraczałaby w materię decyzji i przesądzałaby o sposobie rozumienia tej decyzji, co jest zastrzeżone dla Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i konsumentów.
Dopuszczalności skargi na postanowienie odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji zastępującej umowę o udostępnienie infrastruktury kolejowej, była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1735/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2605/14 i odrzucił skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzania stawek opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Jak wskazał, we wspomnianym postanowieniu, Naczelny Sąd Administracyjny, samo postępowanie przed Prezesem Urzędu Transportu Kolejowego na mocy art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym toczy się wedle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i zwieńczone jest decyzją bądź postanowieniem, to jednak z uwagi na zawarte w tym przepisie zastrzeżenie (ust. 5 i 6), ocena prawidłowości rozstrzygnięć Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego należy do kognicji SOKiK, a nie sądu administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy to także trybów nadzwyczajnych (w tym występującego w niniejszej sprawie trybu stwierdzenia nieważności). Przemawia za tym okoliczność, że sądowoadministracyjna kontrola trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczyłaby w istocie sprawy z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, zastrzeżonej dla kontroli SOKiK. Tryb ten dotyczyłby więc nie tylko występującej w niniejszej sprawie kwestii przesłanek odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopuszczenie – jak wskazał WSA w Warszawie – sądowoadministracyjnej kontroli wydanych w trybie stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych, w szeroko rozumianej sprawie zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia stawek, powodowałoby uprawnienie do skontrolowania przez sąd administracyjny również prawidłowości takiego zatwierdzenia (bądź odmowy). To z kolei, niewątpliwie wiązałoby się z oceną merytoryczną zastrzeżoną na mocy art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o transporcie kolejowym do właściwości SOKiK.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.