Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego ("GITD"), w decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej "k.p.a."), art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art, 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm., dalej "u.d.p."), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.), nałożył na G. L. ("strona, "skarżący") karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
W uzasadnieniu GITD wskazał, że w dniu 14 czerwca 2019 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (samochód ciężarowy) wraz z przyczepą/naczepą o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...] o godzinie 14:15:22, na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] - węzeł [...] wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
W wyniku kontroli stacjonarnej stwierdzono, iż w ww. pojeździe b r a k urządzenia viaBox, służącego do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został zarejestrowany w krajowym systemie elektronicznego poboru opłat. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna.
Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 4250 kg, w tym pojazdu samochodowego - 3500 kg, zaś przyczepy - 750 kg.
W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców organ ustalił, że właścicielem ww. pojazdu samochodowego w dniu naruszenia był G. L..
GITD, pismem z dnia 18 września 2019 r., zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a.
Organ we wskazanej na wstępie decyzji - na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. z tytułu naruszenia obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. - wymierzył skarżącemu karę w wysokości 1500 zł. Organ nie znalazł przesłanek do zastosowania przepisów art. 189e i 189f § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie:
- 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drodze płatnej, w sytuacji gdy brak oznakowania drogi płatnej w taki sposób, aby umożliwić kierowcy realną możliwość wyboru pomiędzy wjazdem na drogę płatną, a jazdą drogą bezpłatną;
- 2) przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, w szczególności brak ustalenia czy droga płatna była oznakowana w taki sposób, aby umożliwić skarżącemu realną możliwość wyboru i podjęcia decyzji pomiędzy wjazdem na drogę płatną a jazdą drogą bezpłatną, jak również ustalenia okoliczności, czy pomimo wjazdu na drogę płatną - skarżący miał możliwość zawrócenia lub zjechania z drogi płatnej, a tym samym niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy;
- - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak oceny przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, podczas gdy waga naruszonego prawa jest znikoma, a skarżący jeszcze przed wydaniem przedmiotowej decyzji zaprzestał naruszenia prawa, bowiem skarżący w dniu 24 września 2019 r. zawarł umowę w zakresie zarejestrowania urządzenia pokładowego viaBox służącego do uiszczenia opłat elektronicznych.
Skarżący wniósł o:
- 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z nagrania obrazującego przejazd na odcinku drogi krajowej nr S7 węzeł [...] - węzeł [...] na okoliczność miejsca posadowienia tabliczki [...], braku umieszczenia tabliczki [...] przed wjazdem na drogę płatną oraz braku możliwości zawrócenia z drogi płatnej;
- 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj., umowy z dnia 24 września 2019 r. na okoliczność zarejestrowania urządzenia pokładowego ViaBox służącego do uiszczenia opłat elektronicznych;
- 3) uchylenie zaskarżonej decyzji;
- 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że w dacie skontrolowanego przejazdu tabliczka [...] pojawiła się dopiero w momencie, gdy znajdował się on już na tej drodze, a zatem nie mógł podjąć w sposób dobrowolny i świadomy decyzji jaką drogą chce się poruszać (płatną czy niepłatną), jak również nie miał możliwości zawrócenia lub wycofania się z drogi płatnej. Skarżący dokonał nagrania obrazującego usytuowanie znaków na drodze, na której wykonywał przejazd. Wskazał, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, że znaczenie normy zawartej w art. 13k ust. 1 u.d.p. powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną (zob. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2015 r., II GSK 1661/14 oraz II GSK 1660/14).
Z punktu widzenia skarżącego w sprawie istotna jest jeszcze jedna okoliczność, a mianowicie zwlekanie przez organ z zawiadomieniem skarżącego o obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd na odcinku drogi krajowej [...] węzeł [...] - węzeł [...]. Doprowadziło to do tego, że skarżący pozostawał w nieświadomości co do konieczności uiszczania opłaty za przejazd na tym odcinku drogi.
Skarżący podniósł także, że organ w ogóle nie rozważył okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. Tymczasem w judykaturze wskazuje się, że naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Z kolei dopełnienia przesłanki zaprzestania naruszania prawa wystarczające jest, aby zaprzestanie zaistniało przed wydaniem decyzji w sprawie. Skarżący podnosi, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, tj. 18 września 2019 r., niezwłocznie podjął czynności, aby zaprzestać dokonywania naruszeń i w dniu 24 września 2019 r., a więc przed wydaniem przedmiotowej decyzji w sprawie (data wydania decyzji [...] października 2019 r.), zawarł umowę w przedmiocie zarejestrowania urządzenia pokładowego ViaBox służącego do uiszczenia opłat elektronicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd - na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", - postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2019 r. na okoliczność istnienia oznakowania drogi krajowej S7 na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] w dniu zarejestrowania naruszenia, tj. 14 czerwca 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy, o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
W myśl zaś art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust.
6. Wysokość tej opłaty ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu (art. 13ha ust. 2 u.d.p.). Uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.). Zasadą jest również, że pobranie tej opłaty następuje poprzez urządzenie instalowane w tym celu w pojeździe samochodowym. Obowiązek oferowania takiego urządzenia (na potrzeby pobierania opłat) spoczywa na podmiotach pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru, zgodnie z art. 13i ust. 3 u.d.p.
Stosownie do art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy (pkt 1), 1500 zł - w pozostałych przypadkach (pkt 2). W myśl art. 13l ust. 1 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz urządzenia, o którym mowa w art. 16l ust. 1, a także nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, jest uprawniony GITD.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) skontrolowanego zespołu pojazdów, składającego się z samochodu ciężarowego oraz przyczepy - przekraczała 3,5 tony. Zespół pojazdów nie podlegał też zwolnieniom, o których mowa w art. 13 ust. 3a u.d.p.
W takich okolicznościach Sąd uznaje, że dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej przepisem art. 13k ust. 1 u.d.p. konieczne jest ustalenie, czy droga była oznaczona jako płatna zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych i ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka [...] konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną (zob.: wyrok z dnia 21 sierpnia 2013 r. II GSK 1467/12 i z dnia 15 stycznia 2014 r. II GSK 1434/12).
Sąd stanowisko to w pełni podziela, przy czym stwierdza, że w obecnie rozpatrywanej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył tak rozumianego art. 13k ust. 1 u.d.p.
Z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 września 2019 r. wynika bowiem, że w dniu wykonywania przejazdu na wskazanym odcinku drogi krajowej [...] istniało oznakowanie tabliczkami [...]. Znaki informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej były umieszczone zgodnie z zasadami wynikającymi z rozrządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Okoliczność ta została potwierdzona w wyniku przeprowadzonych kontroli oznakowania drogi, które odbyły się ok. 2 miesiące przed datą przejazdu, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Kontrole te nie wykazały nieprawidłowości w zakresie ustawienia tabliczek [...].
W zaistniałej sytuacji prawidłowość oznakowania na całym odcinku drogi, na którym odbywał się przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony - w świetle ww. pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i braku zarzutów w tym zakresie w postępowaniu administracyjnym - należało zatem uznać za niebudzącą wątpliwości.
Z uwagi na treść przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd nie przeprowadził wnioskowanego w skardze dowodu z nagrania, nie stanowi ono bowiem dowodu z dokumentu.
Z informacji zarejestrowanych w trakcie kontroli wynika zaś - co jest kluczową okolicznością w sprawie - że skarżący nie posiadał w samochodzie zainstalowanego urządzenia viaBox, służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd odcinkiem płatnym. Tymczasem obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia, a co za tym idzie - brak zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX uniemożliwia uiszczenie opłaty elektronicznej.
Dowodem potwierdzającym wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest zapis ewidencyjny utworzony w Systemie Elektronicznego Poboru Opłat po zarejestrowaniu przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zapis ewidencyjny zawiera m.in. informacje o czasie zarejestrowania naruszenia, lokalizacji urządzenia, które zarejestrowało naruszenie, opis zarejestrowanego naruszenia, dane identyfikacyjne pojazdu, a także informacje na temat właściciela pojazdu, którym popełniono naruszenie. Integralną częścią zapisu ewidencyjnego jest dokumentacja fotograficzna.
W tak ustalonym stanie faktycznym GITD prawidłowo uznał, że istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1500 zł, w oparciu o przepis art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł - w pozostałych przypadkach (nie ujętych w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.).
W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznoprawnego organ miał także podstawy do ustalenia, że nie występuje w niej szczególna sytuacji z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., na którym to przepisie strona koncentruje swoją argumentację/stanowisko w sprawie, podkreślając znikomą wagę naruszenia prawa oraz wywodzi z tego obowiązek organu odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Sądowi znane są przy tym z urzędu, tj. z akt sprawy o sygn. VI SA/Wa 2659/19, wyjaśnienia skarżącego składane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 11 czerwca 2019 r. Podkreślić należy, że przejazd w ww. dniu wykonywany był na tej samej trasie (tj. na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] - węzeł [...]) oraz tym samym pojazdem samochodowym (o numerze rejestracyjnym [...] (samochód ciężarowy) wraz z przyczepą/naczepą o numerze rejestracyjnym [...]). Skarżący w toku ww. postępowania podniósł jedynie, że nie jest przedsiębiorcą transportowym i był przekonany, że kierowany przez niego pojazd wraz z przyczepką nie przekracza łącznie dopuszczalnej masy całkowitej 3,5 tony.
Uwzględniając także i powyższe okoliczności w niniejszej sprawie wskazać należy, że nieświadomość obowiązku opłaty elektronicznej za przejazd, wynikająca z błędu co do dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu/zespołu, którym strona posługuje się w wykonywaniu swojej działalności, należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności w przygotowaniu się do przejazdów, a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą nieuiszczenie tej opłaty, dodatkowo prowadzącą do uznania wagi naruszenia za znikomą, skoro obwiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Należyta staranność w przygotowaniu przejazdu po takiej drodze winna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy.
Ww. okoliczności towarzyszące naruszeniu przez skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie opłaty elektronicznej nie usuwają skutków tego naruszenia i nie prowadzą do uznania go za znikomej wagi. Dodać należy, że w niniejszej sprawie w postępowaniu administracyjnym strona skarżąca nie powołała żadnych okoliczności, które organ mógłby ocenić na gruncie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut w tym zakresie znalazł się dopiero w skardze. Niemniej w uwarunkowaniach faktycznoprawnych tej sprawy, na tle unormowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a, że waga ww. naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z drogi publicznej; dodatkowo obowiązek ten jest jasno sprecyzowany w ww. przepisach, nie podlega stopniowaniu, ma bezwzględny charakter, a jego granicę wyznacza dmc pojazdu powyżej 3500 kg (3,5 tony); w szczególności wielkość przekroczenia tej granicy nie wpływa na ocenę naruszenia w sensie wynikającej z tego faktu konsekwencji w postaci kary administracyjnej, która nie jest zależna od takich okoliczności, jak cel przejazdu/rodzaj prowadzonej przez wykonującego przejazd działalności, jednorazowość czy wysoka częstotliwość przejazdów, nieświadomość czy nieznajomość przepisów, tylko wynika z samego faktu naruszenia.
Również zainstalowanie urządzenia do poboru opłaty po kontroli pojazdu (nawet bezzwłoczne) nie eliminuje konsekwencji wcześniejszego naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty, gdyż jest to czynność następcza wobec odnotowanego zachowania strony, które nie zostało przerwane przez samą stronę, tylko zakończyło się ingerencją kontrolną organu uświadamiającą jej brak w pojeździe urządzenia do poboru opłaty elektronicznej, w sytuacji gdy pojazd spełniał parametry przesądzające obowiązek jej uiszczania, a strona winna o tym sama wiedzieć przed rozpoczęciem przejazdu/przejazdów po drodze publicznej podlegającej opłacie. Brak staranności w tym względzie nie może prowadzić do nadania odnotowanemu naruszeniu charakteru naruszenia znikomej wagi, gdyż takie potraktowanie naruszenia (w podanych wyżej uwarunkowaniach stanu faktycznego tej sprawy) prowadziłoby do wyłączenia stosowania przepisów, które z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd pojazdem o wskazanych parametrach po płatnych odcinkach dróg łączą konsekwencję nałożenia kary pieniężnej.
Poza tym, gdyby strona po ww. kontroli nie zakupiła urządzenia do poboru opłaty/rejestracji przejazdu płatnego narażałaby się na dalsze kary pieniężne z tego tytułu; nie sposób zatem interpretować ten zakup/instalację urządzenia jako czynność zupełnie dobrowolną, oderwaną od tej kontroli. Strona nie może też sama ustalać, które przepisy regulujące korzystanie z dróg są ważniejsze, a które mniej istotne i z tego wywodzić znikomą wagę naruszenia. Obowiązkiem strony jest podporządkowanie się wszystkim przepisom. Kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest sztywna (por. przepisy art. 13k ust. 1 u.d.p.).
Sąd nie przeprowadził zatem wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z dokumentu w postaci umowy z dnia 24 września 2019 r. na okoliczność zarejestrowania urządzenia pokładowego ViaBox służącego do uiszczenia opłat elektronicznych. Okoliczności, które skarżący wykazywał za pomocą ww. dowodu, są bowiem nieistotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Sąd stwierdza przy tym, że organ wszczął przedmiotowe postępowanie administracyjne przed upływem 6 miesięcznego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 13n u.d.p., co oznacza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące przewlekłości organu w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania w sprawie.
Reasumując Sąd stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie podniesionych w skardze zarzutów oraz przesłanek wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów materialnoprawnych, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wspomnianego aktu z obrotu prawnego.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.