Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2717/13

Uzasadnienie

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy uchwałę Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Okręgowej Izby Urbanistów z/s w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia kwalifikacji D. M. (zwanego dalej "skarżącym"). Niniejsze uchwały zostały wydane na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. Nr 5 z 2001 r. poz. 42, z późniejszymi zmianami), oraz § 23 ust. 1 Regulaminu Postępowania Kwalifikacyjnego, a także § 44 ust. 2 pkt 1 Statutu Izby Urbanistów i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2012 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania w sprawie potwierdzenia kwalifikacji zawodowych uprawniających do wpisu na listę członków Północnej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w [...], o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

Skarżący złożył wymagane w/w regulaminem dokumenty, pozwalające na sprawdzenie posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego. Przedmiotem oceny Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej były następujące dokumenty przedstawione przez skarżącego w załączeniu do wniosku:

1. 1. kwestionariusz osobowy i zawodowy wraz z oświadczeniem o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych przez Izbę Urbanistów;
2. 2. dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku A. z siedzibą w L. 2010 r. - tytuł zawodowy - inżynier architekt krajobrazu;
3. 3. dyplom ukończenia studiów drugiego stopnia na kierunku [...], specjalność zarządzanie nieruchomościami na W. w O. 2011 r. - tytuł zawodowy magister inżynier;
4. 4. dyplom ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku Gospodarka Przestrzenna w zakresie urbanistyki na W. z siedzibą w L. - 2009 r. - tytuł zawodowy - inżynier;
5. 5. dyplom ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku [...] w zakresie zarządzania nieruchomościami na Wydziale zamiejscowym w [...] S. - 2009 r. - tytuł zawodowy - licencjat;
6. 6. świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie urbanistyki i gospodarki przestrzennej na [...] - 2010 r.;
7. 7. umowa dotycząca odbycia praktyki zawodowej zawarta z mgr inż. arch. [...], nr wpisu [...];
8. 8. księga praktyki zawodowej nr [...] z dnia [...].09.2009 r.;
9. 9. wykaz opracowań planistycznych, opiekun praktyki mgr inż. arch. [...];
10. 10. wykaz wybranych opracowań nie ujętych w książce praktyk;
11. 11. opinia opiekuna praktyki zawodowej mgr inż. arch. [...];
12. 12. rekomendacja członka Izby Urbanistów mgr inż. arch. [...];
13. 13. rekomendacja członka Izby Urbanistów mgr inż. arch. [...];
14. 14. rekomendacja członka Izby Urbanistów mgr [...];
15. 15. dowód uiszczenia opłaty za przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego;
16. 16. oświadczenie o niestaraniu się o członkostwo w innych izbach urbanistów oraz wybrane opracowania wymienione w:
17. a. Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 201 z dnia 13 grudnia 2010 r. z wyszczególnieniem poz. 2593;
18. b. Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 41 z dnia 31 marca 2010 r. z wyszczególnieniem poz. 750, 751 oraz 752;
19. c. Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 174 z dnia 18 listopada 2009 r. z wyszczególnieniem poz. 2398;
20. d. Dz. Urz. Województwa Pomorskiego Nr 83 z dnia 10 czerwca 2010 r. z wyszczególnieniem poz. 1512;
21. e. Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 104 z dnia 30 lipca 2009 r. z wyszczególnieniem poz. 1637;
22. f. Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 213 z dnia 28 grudnia 2010 r. z wyszczególnieniem poz. 2801;
23. g. Uchwale nr 475/2010 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29.09.2010 r. w sprawie mpzp w obrębach: [...], [...], [...] gmina [...], zwanego "[...]";
24. h. Uchwale nr 474/2010 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29.09.2010 r. w sprawie mpzp w obrębach: [...], [...], [...], zwanego "[...]"
25. i. Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 18 stycznia 2012 r., z wyszczególnieniem poz. 201 - w sprawie mpzp [...]; j. Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia 13 marca 2012 r. z wyszczególnieniem poz. 1003 - w sprawie zmiany mpzp części wsi [...], w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...]; k. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], rok 2011.

Z uwagi na przedłożenie niewystarczającej ilości projektów, co do których skarżący uznawałby się jako odpowiedzialny współautor, przedłożył on w toku postępowania dodatkową dokumentację:

1. 1. uzupełnioną opinię opiekuna praktyki zawodowej,
2. 2. uzupełniony i podpisany wykaz opracowań planistycznych,
3. 3. kopie dyplomów wraz z suplementami,
4. 4. kopie rekomendacji.
5. 5. Mpzp dla fragmentu terenu obrębu geodezyjnego Nowe Pole (tekst, rysunek, ideogram uzbrojenia) - po wyłożeniu,
6. 6. Dz. Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 stycznia 2012 r. z wyszczególnieniem poz. 318 - mpzp miasta [...] pn. "[...]",
7. 7. Prognoza oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pn. "[...]"- po uchwaleniu i publikacji,
8. 8. Inwentaryzacja urbanistyczna sporządzona na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pn. "[...]",
9. 9. Koncepcja rewitalizacji [...] w [...].

Po zapoznaniu się z dostarczoną dokumentacją Komisja przesłuchała na posiedzeniu skarżącego, który przedstawił m.in. projekt mpzp dla fragmentu obrębu geodezyjnego [...], gmina [...] (projekt planu po wyłożeniu do publicznego wglądu), do którego autorstwa poczuwał się w szczególnym stopniu. Zdaniem Komisji przedstawiony projekt planu jest przykładem ominięcia ograniczeń dla zabudowy wynikających zarówno z istniejących uwarunkowań przyrodniczych i krajobrazowych (obszar chronionego krajobrazu [...], podmokłe łąki zagrożone powodzią), jak i przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wielokrotna odmowa Ministra przeznaczenia gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej na cele nierolnicze). Zdaniem Komisji projekt planu, pozornie zachowując rolnicze użytkowanie gruntów, przeznacza w istocie tereny rolne pod zabudowę, pozwalając na podział obszaru na działki o powierzchni kilku tysięcy metrów kwadratowych i realizację "zabudowy zagrodowej".

W ocenie Komisji, ze względu na zbyt mało zróżnicowane opracowania, z którymi kandydat się identyfikuje, zbyt słabe wykorzystywanie narzędzi prawnych dla ochrony wartości przestrzennych i środowiskowych w tych opracowaniach, sposób postrzegania roli urbanisty wynikający z dotychczas realizowanych przez niego prac skarżący nie nabył doświadczenia umożliwiającego potwierdzenie przez Komisję, że jest należycie przygotowany do projektowania zagospodarowania przestrzennego ani do kierowania zespołem prowadzącym te prace. Doświadczenia te przede wszystkim skupiały się na realizowaniu oczekiwań inwestora nastawionego na maksymalizację korzyści ekonomicznych kosztem utraty walorów przestrzennych i środowiskowych, które powinny być chronione. W rezultacie tego doświadczenia te były raczej doświadczeniami jak omijać prawo niż jak je wykorzystywać dla ochrony interesu publicznego.

Skarżący przyznał, że nie widzi w tym nic niewłaściwego i tak postrzega służebną rolę planisty. Zdaniem Komisji, podejście takie nie stanowi rękojmi wypełniania roli urbanisty zgodnie z obowiązującym w sferze ochrony wartości przestrzennych, kulturowych i środowiskowych porządkiem prawnym.

Od powyższej uchwały skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił Komisji, że ta nie odniosła się do całokształtu wiedzy z zakresu urbanistyki i praktyki zawodowej odbytej przez zainteresowanego oraz obciążając kandydata odpowiedzialnością za rozstrzygnięcia projektowe podejmowane przez głównego projektanta. Wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej posiadania doświadczenia i potwierdzenie kwalifikacji wymaganych od osoby ubiegającej się o wpis na listę członków Izby Urbanistów.

Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów, rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, wskazała, że z treści protokołu z przesłuchania skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że żadne z zaprezentowanych opracowań nie spełniało wymogu określonego w Regulaminie postępowania kwalifikacyjnego. Jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]pn. "[...]" jest planem uchwalonym i ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Jednakże jego monofunkcyjny charakter i wielkość obszaru 2,35 ha, którego dotyczy, nie spełnia warunku określonego w § 5 ust. 1 Regulaminu. Dlatego też, Krajowa Komisja uznała, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, skarżący nie przedstawił w trakcie procedury przesłuchania dokumentacji planistycznej formalnie spełniającej wymogi stawiane takiej dokumentacji.

W związku z powyższym, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Urbanistów utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Północnej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w [...] odmawiającą skarżącemu potwierdzenia kwalifikacji wymaganych od osób ubiegających się o wpis na listę członków Izby Urbanistów, gdyż nie posiada odpowiedniego doświadczenia zawodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów.

Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i, zarzucił jej:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 KPA, polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy uchwały o odmowie potwierdzenia kwalifikacji osobie ubiegającej się o wpis na listę członków Północnej Okręgowej Izby Urbanistów,
2. 2. niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu, że osoba ubiegająca się o wpis na listę członków urbanistów złożyła ponad 18 opracowań z zakresu urbanistyki i planowania przestrzennego, referencje 4 członków izby urbanistów, kończyła 3 fakultety z zakresu gospodarki przestrzennej oraz odpowiadała poprawnie na wszystkie merytoryczne pytania zadawane przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną,
3. 3. niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewyjaśnienia błędnego (formalnie i merytorycznie) uzasadnienia do uchwały Nr [...] tj. zarzuceniu kandydatowi braku brania odpowiedzialności (identyfikacji) za przedstawione opracowania projektowe, w których kandydat przecież tylko uczestniczył, a nie pełnił funkcji głównego projektanta,
4. 4. niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności braku weryfikacji protokołów z przesłuchań kandydata, a co do których została sformułowany zarzut niekompletności i wybiórczego ich wymiaru, dzięki czemu brane były tylko zdarzenia świadczące przeciwko kandydatowi,
5. 5. niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zarzutu niespełnienia warunku określonego w § 5 ust. 1 Regulaminu dotyczącego złożenia dodatkowych opracowań, ponieważ to właśnie Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna zażądała i dopuściła właśnie takie opracowania,
6. 6. naruszenie przepisów KPA oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Komisja, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała oraz utrzymana nią w mocy uchwała z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów orzekających w sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.

W niniejszej sprawie skarżący wnosił o potwierdzenie kwalifikacji wymaganych od osób ubiegających się o wpis na listę członków Izby Urbanistów. Całokształt zagadnień związanych z postępowaniem kwalifikacyjnym reguluje ustawa z dnia 15 grudnia 2000 roku o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. W myśl powołanej wyżej regulacji zadania Izby Urbanistów obejmują w szczególności prawo weryfikacji kwalifikacji osób zainteresowanych przystąpieniem do samorządu zawodowego (art. 8 pkt 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów). Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do zadań Okręgowych Komisji Kwalifikacyjnych należy podejmowanie uchwał w sprawie potwierdzenia kwalifikacji osób ubiegających się o wpis na listę członków Okręgowych Izb Urbanistów. W myśl natomiast art. 33 pkt 7 ustawy Krajowa Rada Urbanistów kieruje działalnością samorządu zawodowego między Krajowymi Zjazdami, a w szczególności uchwala regulamin określający sposób i tryb przeprowadzania egzaminu, o którym mowa w art. 5 ust. 3 pkt 5, rodzaje prac związanych z gospodarką przestrzenną i sposób dokumentowania przygotowania zawodowego osób ubiegających się o przynależność do Izby Urbanistów.

Krajowa Rada Izby Urbanistów uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. przyjęła Regulamin postępowania kwalifikacyjnego. Regulamin przyjęty w formie uchwały jest wiążący i określa m.in. postępowanie kwalifikacyjne (rozdział V).

W myśl § 3 ust. 9 regulaminu postępowanie kwalifikacyjne to takie postępowanie, które zmierza do potwierdzenia posiadania wymaganego przez art. 5 ust. 3 pkt 3-5 ustawy o samorządach zawodowych wykształcenia i doświadczenia zawodowego.

Z kolei przez doświadczenie zawodowe należy rozumieć umiejętność praktycznego zastosowania posiadanej wiedzy w zakresie urbanistyki (§ 3 ust. 11 regulaminu). Doświadczenie zawodowe ocenia się według charakteru i rodzaju czynności wykonywanych przez zainteresowanego na podstawie udokumentowanego dorobku zawodowego tej osoby (§ 9 ust. 4 regulaminu). Celem postępowania kwalifikacyjnego jest sprawdzenie, czy zainteresowany jest należycie przygotowany do samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej oraz kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie (§ 20 ust. 1 regulaminu).

W niniejszej sprawie skarżący w oparciu o wymienione wyżej przepisy poddany został postępowaniu, którego celem było sprawdzenie, czy spełnia on wymogi określone w art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorządach, warunkujące wpis na listę członków Izby Urbanistów. Przepis ten stanowi, że Izby Urbanistów zrzeszają osoby, które posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych o kierunkach architektura, urbanistyka lub gospodarka przestrzenna a także doświadczenie zawodowe zdobyte w czasie dwuletniej pracy związanej z gospodarką przestrzenną.

Organy obu instancji, jak wynika z uzasadnień podjętych przez nich uchwał nie zakwestionowały wymogu posiadania przez skarżącego wymaganego ustawą wykształcenia natomiast uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki doświadczenia zawodowego. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do naruszenia art. 7, 8, 11 i 107 § 2 i 3 k.p.a., albowiem według oceny Sądu organy obu instancji przeanalizowały należycie dokumentację złożoną przez skarżącego jak również oparły się na wyjaśnieniach skarżącego zawartych w protokołach z jego przesłuchań. Na tej podstawie komisje kwalifikacyjne uznały, że skarżący nie posiada wymaganego doświadczenia zawodowego i dostatecznie uzasadniły swoje stanowiska. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała na zbyt mało zróżnicowane opracowania, z którymi skarżący się identyfikuje, zbyt słabe wykorzystywanie narzędzi prawnych dla ochrony wartości przestrzennych i środowiskowych w tych opracowaniach.

Dodatkowo Komisja ta podkreśliła, że skarżący niewłaściwie pojmuje rolę urbanisty, albowiem prezentacja projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu geodezyjnego [...], gmina [...] dowiodła, iż nastawiony jest on na realizację oczekiwań inwestora, który dąży do maksymalizacji korzyści ekonomicznych kosztem utraty walorów przestrzennych i środowiskowych, które powinny być chronione.

Natomiast Krajowa Komisja Kwalifikacyjna podała, że żadne z zaprezentowanych opracowań nie spełniało wymogu określonego w Regulaminie. Jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] p.n. "[...]" jest planem uchwalonym i ogłoszonym w dzienniku urzędowym, jednakże z uwagi na jego monofunkcyjny charakter i wielkość obszaru 2,35 ha, którego dotyczy nie spełnia warunku określonego w § 5 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym plany miejscowe powinny mieć zróżnicowany charakter oraz obejmować zakres przedmiotowy zbieżny z obowiązkowym zakresem planu w rozumieniu ustaw o których mowa w § 3 pkt 2 i 3 regulaminu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że uchwałom organów obu instancji nie można zarzucić dowolności w zakresie oceny posiadającego przez skarżącego doświadczenia zawodowego.

Wymóg należytego przygotowania do samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej oraz kierowania zespołem prowadzącym takie projektowanie nie został wykazany przez skarżącego, który jak podkreślił organ II instancji nie wykazał podczas przesłuchania dostatecznej wiedzy na temat przygotowanych i prezentowanych przez siebie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto skarżący postawił również zarzut naruszenia art. 86, 83 § 2 i 3, art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 10 w zw. z art. 79 oraz art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. nie wyjaśniając na czym wskazane przez niego uchybienia polegały. Analiza akt sprawy, dokonana przez Sąd nie potwierdziła powyższych zarzutów.

Z tych wszystkich względów wobec bezzasadności zarzutów skargi Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.