Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako "organ/GITD") po rozpoznaniu odwołania T. Spółka Jawna (dalej jako "skarżąca/strona") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2011 r – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dnia [...] października 2011r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2011 r., a jako podstawę wniosku wskazała art. 145 § 1 pkt 5 i 7 oraz art. 145b kpa. w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne w tej sprawie.
Dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r.
Strona pismem z dnia 4 września 2019 r. wniosła odwołanie, w którym decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 oraz pkt 7 i art. 145b kpa, art. 10 WE, art. 19 ust. 1 WE oraz art. 46 Karty Praw Podstawowych UE. Strona zaznaczyła, iż kara pieniężna została nałożona wbrew przepisom tj. art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Wskazała, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 orzekł, że Polska naruszyła prawo unijne wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11.5 t. Mając na uwadze argumentację zawartą w treści odwołania skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.
Główny Inspektor Transportu Drogowego ww. decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaznaczył, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. została wydana na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów, co do których nie było wcześniej żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto podkreślił, iż wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r. nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej, a zatem nie może powodować uchylenia decyzji ostatecznej.
Organ odwoławczy ponadto wskazał, że gdy w postępowaniu administracyjnym pojawi się zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, albo wystąpić do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie. Przesłanka ta nawiązuje bezpośrednio do brzmienia art. 100 § 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.
Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i wydanie decyzji na podstawie przyjętej oceny tego zagadnienia – zdaniem organu nie wyklucza jego późniejszego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd. Organ wskazał, że art. 145 § 1 pkt 7 Kpa ma na celu usunięcie kolizji rozstrzygnięć, która jest skutkiem dopuszczenia przez przepisy prawa możliwości odstąpienia od normalnego układu kompetencji organów państwowych (zob. J. Borkowski. Zmiana i uchylanie, s. 79).
Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie ww. przesłanka nie może mieć zastosowania, gdyż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji ostatecznej nie pojawiło się żadne zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.
Odnosząc się natomiast do przesłanki wskazanej w art. 145b kpa, na podstawie której można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, organ wskazał, iż takie orzeczenie również nie zapadło. Zaznaczył, że przesłanka ta związana jest z wykazaniem w akcie władzy publicznej nierównego traktowania osób fizycznych, jak również innych podmiotów. Organ zaznaczył, że możliwość wznowienia postępowania w takim przypadku uzależniona jest od stwierdzenia nierównego traktowania orzeczeniem sądu cywilnego.
Organ zauważył, że orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. na które powołuje się strona dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny. tj. nacisku pojedynczej osi napędowej do 11.5 t. Jednak zdaniem GITD należy podkreślić, że wyrok powyższy nie stanowi samoistnej przesłanki, na podstawie której organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.
GITD nadmienił też, że organ wydając w dniu [...] października 2011 r. rozstrzygnięcie w sprawie nr [...] miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak również ustalenia poczynione przez tenże organ administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zauważył ponadto, że w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 19 maja 2011 r. w miejscowości K. na drodze wojewódzkiej nr [...] pojazdu członowego złożonego z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] stwierdzono bezsprzecznie przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej ww. pojazdu na daną drogę o 2.38 t. Zgodnie z wynikiem ważenia wskazana wartość nacisku osi napędowej na drogę wynosiła 10.38 t.
Zgodnie z ustalonym stanem faktycznym strona w przedmiotowej sprawie występowała jako przewoźnik i została ukarana karą pieniężną w wysokości 3000 złotych, gdyż dopuściła się przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym (z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu), bez wymaganego zezwolenia.
Organ podkreślił, że przesłanki prawne, na których oparto żądanie wznowienia, zostały przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego określone w sposób jasny i precyzyjny. Z kolei z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych judykatura podkreśla, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem, z którego można skorzystać tylko w sytuacjach ściśle określonych w przepisach. W takim układzie procesowym – zdaniem organu nie jest zasadnym stosowanie wykładni rozszerzającej - do czego musiałoby się sprowadzić uznanie, iż dopuszczalnym jest wznowienie postępowania administracyjnego na skutek wyroku TSUE. który wskazano jako jedną z przesłanek wznowienia. Argumentację tę wzmacnia pośrednio także i ten argument, iż w doktrynie zdaje się dominować pogląd, iż każda wykładnia, w tym także wykładnia rozszerzająca, musi prowadzić do rezultatów, które mieszczą się w ramach znaczenia leksykalnego zwrotu, tzn. w ramach znaczenia określonego przez akceptowane reguły semantycznego danego języka (zob. bliżej L. Morawski. Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 141 - 142.).
W ocenie organu, nie jest on uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej" (zob. L. Morawski, Główne Problemy Współczesnej Filozofii Prawa, Prawo w toku przemian, Warszawa 2000 r., s. 220-240). Wskazał, że decyzja ustawodawcy nie może być "naprawiana" w drodze wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej.
Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy Kpa nie zawierają takiej przesłanki do wznowienia postępowania jak chociażby wymieniona wprost w art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował tę kwestię wskazując, iż: "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji".
Zdaniem organu - bez wątpienia strona w złożonym wniosku niejednokrotnie powołuje się na orzeczenie TSUE, jednakże ani Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani wydane przez niego orzeczenie nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów i przesłanek określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego dających podstawę do zmiany rozstrzygnięcia.
Ponadto organ zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie występuje negatywna przesłanka wynikająca z treści art. 146 kpa. Zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2011 r. została doręczona stronie w dniu 12 października 2011 r., a więc zdaniem organu został przekroczony pięcioletni termin pozwalający na uchylenie decyzji ostatecznej.
Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem.
Pismem z dnia 28 listopada 2019 r. strona złożyła skargę na ww. decyzję, w której zarzuciła naruszenie:
- - art. 46 Karty Praw Podstawowych UE, art 10 WE, poprzez bezzasadne przyjęcie iż brak jest podstawy prawnej do wznowienia postępowania oraz, że przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów podczas, gdy kara pieniężna została nałożona wbrew przepisom art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s.
- 1) (zwanej dalej "dyrektywą 96/53"), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.).
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek skarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy kwestii stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja wydana została w toku postępowania wznowieniowego, wszczętego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., w ramach którego nie bada się ewentualnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza natomiast przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.
Jak stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 100 § 2 k.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.
Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie.
W tym miejscu należy zauważyć, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, ze wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. I OSK 1753/11). Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 pkt 4 k.pa., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.
W przedmiotowej sprawie kluczową kwestią była możliwość ukarania skarżącej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej wynoszącego 8 ton. Tymczasem Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") w swej skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s.
1) (zwanej dalej 'dyrektywą 96/53'), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.
Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015r. w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do dyrektywy 96/53.
Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady nr 96/53/WE było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.
W związku z tym zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r., nakładająca karę pieniężną za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej na drodze, na której prawodawca polski przyjął dopuszczalny nacisk tej osi do 8 t., narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.1. oraz pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady nr 96/53 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej.
Zatem w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r., po pierwsze pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji. A, jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.
W ocenie Sądu, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje bowiem także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.
Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;
- 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
- 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).
Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.
Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".
W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego odmawiając zaskarżoną decyzją uchylenia swej decyzji z dnia [...] października 2011 roku, pomimo ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., pozostawił w obrocie decyzję wprost sprzeczną z prawem unijnym. Nie może być tymczasem uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za przekroczenie o 2,38 tony dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze wojewódzkiej nr [...], dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych.
W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 10,38 tony, w istocie nie powodował przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t. Powyższe oznacza brak podstaw do nałożenia kary pieniężnej.
Gdyby więc [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, a następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego, zastosowali prawo unijne, zgodnie z orzeczeniem TSUE, nie doszłoby do nałożenia kary pieniężnej w sprawie. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 8 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego ww. sankcji administracyjnej.
Zauważyć jednak należy, że w realiach przedmiotowej sprawy rację ma organ odwoławczy, że upłynął już 5 letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 k.p.a., ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 k.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania.
Czym innym jest bowiem skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18).
Myli się natomiast organ, stwierdzając, że sam upływ pięcioletniego terminu statuowanego w art. 146 k.p.a. miałby być dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości uchylenia decyzji. Gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a k.p.a., co do przyczyn wznowienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 roku sygn. akt II GSK 450/13, należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym z tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie organ, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek statuowanych w art. 145 § 1 k.p.a., działając w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2011 r. Sama kwestia upływu terminu z art. 146 k.p.a. przy takim rozstrzygnięciu jest irrelewantna. Ma ona natomiast istotne znaczenie w sprawie z uwagi na błędną ocenę organu odnośnie braku ziszczenia się, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmiennie od oceny przyjętej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przy ocenie zgodności z prawem ww. decyzji ostatecznej.
W konsekwencji, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy GITD, z uwagi na upływ terminu z art. 146 k.p.a., nie będzie miał możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Natomiast, w takiej sytuacji, organ zobowiązany jest do stwierdzenia, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia [...] października maja 2011 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265).