Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu zażalenia pana K. C. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] o podjęciu z urzędu postępowania zawieszonego na wniosek strony w sprawie wymiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych wydanego na podstawie art. 97 § 2 k.p.a.
2. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] umarzającą postępowanie o wymianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych.
Podstawę faktyczną stanowiły następujące okoliczności:
Wnioskiem oznaczonym datą 9 grudnia 2002 r., który wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 21 grudnia 2002 r. pan K. C. domagał się wymiany koncesji nr [...] na usługi detektywistyczne - na zezwolenie.
Pismem z dnia 7 stycznia 2003 r. został poinformowany przez organ m.in. o tym, że weszła w życie 2 marca 2002 r. ustawa o usługach detektywistycznych oraz cztery rozporządzenia wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - regulujące zasady wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, zasady i tryb nabywania uprawnień do jej wykonywania, w związku z czym wymiana zezwolenia wnioskodawcy będzie możliwa po spełnieniu wymogów określonych tą ustawą, w tym po uzyskaniu licencji detektywa, która to licencja musi być złożona do wniosku wraz z dokumentami wskazanymi w ustawie. Organ poinformował o zmianie ustawy o usługach detektywistycznych w zakresie przedłużenia o pół roku terminów do wymiany zezwoleń i możliwości wykonywania czynności detektywa bez licencji.
Jednocześnie wnioskodawca został pouczony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wymiany zezwolenia do czasu uzyskania licencji detektywa.
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2003 r. pan K. C. zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wymiany zezwolenia do czasu uzyskania licencji detektywa, dołączając wniosek o wydanie zezwolenia zgodny z wymogami.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., uwzględniając wniosek strony, zawiesił postępowanie w sprawie wymiany zezwolenia - pouczając go m.in. o treści art. 98 § 2 k.p.a.
Pismem z dnia 29 września 2003 r. – w związku z zawieszonym postępowaniem - organ poinformował pana K. C. o aktualnym stanie prawnym regulującym działalność usług detektywistycznych, a tym samym ustaniu przeszkód do uzyskania licencji detektywa. Poinformował także o ustawowym terminie do 31 grudnia 2003 r. do uzyskania licencji przez osobę wykonującą czynności detektywa oraz o złożeniu pełnej dokumentacji do wniosku o wymianę miesiąc wcześniej z uwagi na postępowanie opiniujące wniosek przez właściwego wojewodę.
Powyższe pismo wnioskodawca otrzymał 6 października 2003 r., a pismem z dnia 28 listopada 2003 r. zwrócił się do organu z zapytaniem o moc prawną zawieszenia postępowania i możliwość wystąpienia o licencję detektywa po 31 grudnia 2003 r.
W odpowiedzi, pismem z dnia 3 grudnia 2003 r. organ poinformował wnioskodawcę na jakiej podstawie prawnej (art. 47 ust. 1 ustawy) jako przedsiębiorca powinien spełnić warunki m.in. przez posiadanie licencji i wymienić zezwolenie [...] do 31 grudnia 2003 r. - w przeciwnym razie po tej dacie dotychczasowe zezwolenie traci ważność i nie będzie mógł prowadzić działalności w zakresie usług detektywistycznych. Poinformował o terminie w dniu 11 grudnia 2003 r. i miejscu egzaminu dla osób ubiegających się o licencję, a także o tym, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie ma wpływu na termin ważności dotychczasowego zezwolenia, które traci moc z dniem 31 grudnia 2003 r.
Pismem z dnia 11 grudnia 2003 r. wnioskodawca zwrócił się do organu o przedłużenie mu terminu do uzyskania licencji, w związku z zawieszeniem postępowania o wymianę zezwolenia [...] z uwagi na niemożność przygotowania dokumentów do planowanego terminu egzaminu w dniu 11 grudnia 2003 r.
W odpowiedzi, wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 17 grudnia 2003 r. m.in. o tym, że wymiana zezwoleń na usługi detektywistyczne (koncesje udzielone przed 1 stycznia 2001 r. stały się zezwoleniami na mocy art. 47 ustawy) jest ustawowo określona terminem i po 31 grudnia 2003 r. wszystkie zezwolenia tracą ważność. By zachować ciągłość działalności gospodarczej nowe zezwolenie musi być wydane z ostateczną datą 31 grudnia 2003 r., a wydane po tej dacie, jest nowym zezwoleniem.
Organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 12, poz. 110 ze zm.) jak i ponownie poinformował, że postanowienie zawieszające postępowanie o wymianę zezwolenia [...] nie ma wpływu na jego termin ważności, zaś z dniem 1 stycznia 2004 r. wnioskodawca traci możliwość wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, której podjęcie będzie możliwe po uzyskaniu nowego zezwolenia.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - wskazując jako podstawę prawną art. 97 § 2 k.p.a. - podjął z urzędu postępowanie w sprawie wymiany zezwolenia, uzasadniał, że ustały przyczyny będące powodem zawieszenia postępowania. Podnosił, że zawieszenie było spowodowane kompletowaniem przez stronę dokumentów w celu wymiany zezwolenia [...], w tym licencji detektywa. Termin ustawowy do wypełnienia tej czynności upłynął w dniu 31 grudnia 2003 r., stąd uznał, że upłynął tym samym termin do uzupełnienia wniosku o wymianę zezwolenia, a zatem ustały przyczyny będące powodem zawieszenia postępowania.
Decyzją z tej samej daty Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wymiany przedmiotowego zezwolenia. W uzasadnieniu wskazał na to, że wniosek o wymianę zezwolenia nie został uzupełniony do dnia 31 grudnia 2003 r., a zatem dotychczasowe zezwolenie utraciło ważność i postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ powoływał się na korespondencję prowadzoną z wnioskodawcą, złożenie niepełnej dokumentacji oraz na jego wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji – w tym licencji detektywa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. pan K. C. zawarł jednocześnie tego rodzaju treść, że organ potraktował go również jako zażalenie od postanowienia o podjęciu postępowania. Zwrócił się mianowicie "w związku z nie podjęciem z urzędu zawieszonego postępowania o wymianę zezwolenia [...] do czasu uzyskania licencji detektywa" z prośbą o przedłużenie terminu do uzyskania licencji.
Rozpoznając zażalenie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podejmujące z urzędu zawieszone postanowienie z [...] stycznia 2003 r. wskazywał w zasadzie na względy merytoryczne, który legły u podstaw rozstrzygnięcia, a nie względy formalnoprawne. Wywodził mianowicie, że zezwolenie z dnia [...] czerwca 1994 r. straciło ważność po upływie 31 grudnia 2003 r. W terminie określonym w art. 47 ust. 1 ustawy o usługach detektywistycznych nie zostało wymienione.
Z tego względu w jego ocenie organ zezwalający był obowiązany podjąć zawieszone postępowanie i go umorzyć, gdyż utrata mocy zezwolenia czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie jego wymiany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
1. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzić należy, że zostały wydane bez podstawy prawnej, czyli z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie ulega żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, czyli art. 98 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Przepis stanowiący o fakultatywnym zawieszeniu postępowania nie przewiduje możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Taka procedura jest możliwa wyłącznie w przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co w niniejszej sprawie miejsca nie miało.
W tych okolicznościach organ nie mógł z urzędu podjąć postępowania na podstawie wskazanego w postanowieniu art. 97 § 2 k.p.a., bowiem przepis ten – jak wyżej wskazano dotyczy wyłącznie podjęcia postępowania zawieszonego wskutek okoliczności o jakich mowa w art. 97 k.p.a. określającego przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
Taka sytuacja oznacza, że postanowienie o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania jak i utrzymujące go w mocy zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2004 r. zostały wydane bez podstawy prawnej i podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
2. W sytuacji zatem, kiedy w warunkach nieważności wydane zostało postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania to zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu tego postępowania także nie może się ostać. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podejmującej z urzędu zawieszone postępowanie oznacza, że jest ono nadal zawieszone. W trakcie zawieszenia organ może podejmować jedynie czynności niezbędne (art. 102 k.p.a.).
Taką czynnością nie jest zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie. Innymi słowy postępowanie administracyjne nie może być umorzone w sytuacji zawieszenia tego postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie jego wszczęcia (czyli wniosek) uważa się za wycofane.
W tej sytuacji podstawą uchylenia obu decyzji jest art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., bowiem naruszenie przepisów proceduralnych ma istotny wpływ na wynik sprawy.