Uzasadnienie
S. S. (dalej także jako "Skarżący" lub "Wnioskodawca" lub "Strona") wnioskiem z dnia 2 lutego 2022 roku, zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako "GDDKiA" lub "Organ") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...], do działki stanowiącej jego własność o nr ewidencyjnym [...]położonej w miejscowości B. N.. Uzasadniając wniosek wskazano, iż przedmiotowa działka na skutek wybudowania chodnika nie posiada obecnie faktycznego dostępu do drogi publicznej, co nie pozwala na jej właściwe użytkowanie i zaniża jej wartość.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej zwanej "udp"), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa") nie udzielił Skarżącemu zezwolenia na lokalizację planowanego przez niego zjazdu indywidualnego.
W uzasadnieniu wskazano m.in. iż, zgodnie z Zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 kwietnia 2021 r. droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku posiada klasę techniczno - użytkową "GP" (droga główna ruchu przyspieszonego). Wyjaśniono, iż § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem MTiGM z 2 marca 1999 r."), określa dostępność do tej klasy drogi w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu. W oparciu o treść wskazanych przepisów prawa wyjaśniono, iż stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".
Wskazano przy tym, iż możliwy jest dojazd do przedmiotowej działki poprzez istniejący zjazd z drogi nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] (możliwość ustalenia służebności przejazdu i przechodu), jak również dojazd taki jest możliwy z drugiej sąsiadującej działki o nr [...] (możliwość ustalenia służebności przejazdu i przechodu).
Następnie Organ, po rozpoznaniu złożonego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 roku nr [...], utrzymał w mocy swa poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2022 roku. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż wnioskowany zjazd miałaby zostać zlokalizowany w pobliżu już istniejących zjazdów, co byłoby niezgodne z przepisem nakazującym ograniczenie ilości i częstotliwości zajazdów na drogę tej klasy. Z Generalnych pomiarów ruchu wykonanych w roku 2020/2021 wynika, że natężenie ruchu na analizowanym odcinku drogi jest bardzo duże i stale rosnące, w 2015 roku wynosiło 13.613 pojazdów na dobę, a w roku 2020/21 już 19.185 pojazdów na dobę co stanowi wzrost o ponad 40%. Podtrzymano, iż w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż strona wyczerpała wszystkie możliwości zapewnienia dojazdu do swojej nieruchomości inne niż lokalizacja nowego zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej.
Natomiast naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Organ zaznaczył, że mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego (natężenie ruchu drogowego, wypadkowość, ukształtowanie drogi), dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić, zwłaszcza że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie zaproponowanego w niniejszej decyzji rozwiązania komunikacyjnego.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2022 roku, Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w nstp. sposób:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:
- 1) art. 29 ust. 4 udp przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż przepisy te nie mogą stanowić podstawy do zezwolenia Skarżącemu na lokalizację zjazdu prywatnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości B. N., a w szczególności wpływu planowanego zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, poprzestając tylko i wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, że z uwagi na duże natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi lokalizacja kolejnego zjazdu wpłynęłaby istotnie na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze, a w konsekwencji przekroczenie granic uznania administracyjnego;
- 2) art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie negatywnej decyzji w stosunku do Skarżącego w zakresie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do jego działki nr [...] w miejscowości B. N., podczas gdy osoby będące właścicielami sąsiadujących działek takie zezwolenie uzyskały posiadając taką samą cechę prawnie relewantną i brak jest podstaw do rozróżnienia ich sytuacji prawnej.
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
- 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez arbitralną, niewszechstronną i dowolną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że usytuowanie kolejnego zjazdu na wskazanym odcinku drogi nr [...] może powodować niebezpieczeństwo w ruchu drogowym i doprowadzić do potencjalnych zagrożeń drogowych, podczas gdy w istocie są to wyłącznie domniemania organu w tym zakresie i okoliczność ta nie została w żadnym zakresie udowodniona;
- 2) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu wnioskodawcy i w konsekwencji odmówienie wnioskowi pomimo spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia lokalizację zjazdu indywidualnego,
- 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności nie wskazanie na alternatywną lokalizację zjazdu, lub inna możliwość komunikacji działki Skarżącego z drogą publiczną obiektywnie możliwą do uzyskania przez Skarżącego biorąc pod uwagę warunki techniczne oraz ukształtowanie terenu w obrębie działki nr [...].
- 4) art. 77 k.p.a. w zw. z 107§ 3 k.p.a,, poprzez jego niezastosowanie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ drugiej instancji w sposób niewyczerpujący, poprzez:
- - wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy lokalizacją kolejnego zjazdu z drogi nr [...] wnioskowanego przez Skarżącego, a wzrostem zagrożenia dla ruchu drogowego przy kolejnym już zjeździć istniejącym na stosunkowo krótkim odcinku drogi.
- - błędne przyjęcie przez organ administracji, że Skarżący może zapewnić sobie inną możliwość dojazdu do stanowiącej jego własność działki nr [...] poprzez wykorzystanie istniejącego zjazdu z drogi nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] i możliwość ustalenia służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] mimo braku dokonania dokładnej analizy, obejmującej aktualną zabudowę działki nr [...] oraz działek sąsiednich oraz ukształtowanie terenu, która pozwoliłaby ustalić, że ustanowienie takiej służebności bez ingerencji i pomocy organu administracji jest obiektywnie możliwe.
- - błędne przyjęcie przez organ administracji istnienia możliwości przeniesienia istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] na granice działek nr [...] i [...] (co było sugerowane Skarżącemu przez organ w decyzji znak [...]) mimo zaniechania wykonania przez organy administracji dokładnej analizy czy takie rozwiązanie jest obiektywnie możliwe do realizacji przez Skarżącego przy braku ingerencji organu administracji wobec braku zgody właścicieli działki nr [...] na taką inwestycję.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz odnosząc się do zarzutów skargi wskazał na ich bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W ramach tej kontroli, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2023 r., poz. 259 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez GDDKiA prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez Organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji odmawiającej wydania Skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego stanowił przepis art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 udp budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (zastrzeżenie określone w ust. 2 dotyczy budowy i przebudowy zjazdu w sytuacji budowy lub przebudowy drogi). Z kolei art. 29 ust. 4 udp stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Tak skonstruowane przepisy jednoznacznie wskazują, że odmowa lub wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi przez jej zarządcę następuje w ramach uznania administracyjnego. Nie określając w ustawie przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządcy drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego, ustawodawca pozostawił zarządcy drogi swoisty luz dyskrecjonalny. Uznanie administracyjne nie ma jednak charakteru nieograniczonego, a jego granice wyznaczane są w oparciu o art. 7 kpa, tj. przez interes społeczny oraz słuszny interes obywateli a także w oparciu o wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i obowiązujące przepisy prawa. Wspomniane warunki techniczne zostały uregulowane w obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm – zwanej dalej rozporządzeniem "MTiGM").
Zadaniem organu w tak nakreślonej sprawie jest dokonanie wnikliwej analizy wszystkich okoliczności, a następnie jej załatwienie przez wyważenie interesu strony oraz interesu społecznego, który w tym przypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, publ. LEX nr 382712).
Z kolei zgodnie z § 3 pkt 4 cyt. rozporządzenia (obowiązującego w okresie wystąpienia z wnioskiem przez Skarżącego oraz wydania przez GDDKiA decyzji), przez klasę drogi rozumie się "przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych". Natomiast § 4 pkt 1 rozporządzenia wprowadza hierarchię klas dróg, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach techniczno-użytkowych (funkcjonalnych), tj. "1) autostrady, oznaczone dalej symbolem A;
- 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem S;
- 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem GP;
- 4) główne, oznaczone dalej symbolem G;
- 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem Z;
- 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem L;
- 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem D".
W realiach przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że droga krajowa nr [...], na odcinku, na którym miałby zostać zlokalizowany postulowany zjazd, zakwalifikowana została do dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem GP, na mocy zarządzenia nr 10 Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 kwietnia 2021 roku. Podkreślić przy tym tutaj należy, iż z brzmienia § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego powyżej rozporządzenia wynika w szczególności, że – w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego – stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia. Powyższe unormowania należy rozumieć w ten sposób, że względy bezpieczeństwa wykluczają dopuszczalność stosowania zjazdu z drogi klasy GP, jeśli jest możliwe wytyczenie innego dojazdu, wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MTiGM.
Zatem prawodawca już a priori założył, że stosowanie zjazdów z drogi klasy GP, czyli na drodze o ruchu przyspieszonym, może nastąpić tylko wyjątkowo, gdyż wszelkie połączenia tych dróg z drogami innej klasy i umiejscawianie zjazdów wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Organu, że droga klasy GP usytuowana jest w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg niższych klas (Z, L lub D), które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość lokalizacji zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter tranzytowy, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.
Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy do obsługi przyległych nieruchomości.
Taka też interpretacja przepisu art. 29 ust. 4 udp w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia przyjmowana jest w zasadzie jednolicie w orzecznictwie sądowym. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Słusznie także podkreślono w zaskarżonej decyzji, prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem Skarżącego, co powodowało, że Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi wskazujących, iż inne podmioty na krótkim odcinku przedmiotowej drogi w pobliżu i bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego posiadają zjazdy z drogi publicznej co wskazuje w ocenie Skarżącego na brak wpływu kolejnego zjazdu na bezpieczeństwo ruchu, wskazać należy, iż organ odniósł się do tej kwestii w sposób wyczerpujący. Słusznie organ wskazał tutaj, iż pozostałe zjazdy powstały w odmiennym stanie faktycznym i prawnym (jeszcze przed rokiem 2011). Nie ulega wątpliwości, iż każdy zjazd z drogi publicznej stanowi bowiem potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu tej drogi konieczność zmniejszenia dozwolonej prędkości, a w konsekwencji stwarza ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Zasadnie organu przytoczył tutaj w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienie do statystyk dotyczących wypadków drogowych na drogach jednojezdniowych dwukierunkowych (jak droga [...]) oraz podniósł kwestie dotyczące badań natężenia ruchu na analizowanym odcinku drogi.
Jak podkreślił GDDKiA, zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu, natężenie ruchu drogowego w 2020/2021 r., na relewantnym odcinku drogi krajowej nr [...], wynosiło 19 185 pojazdów na dobę co w stosunku do roku 2015 wskazywało wzrost natężenia ruchu o 40%. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Generalne Pomiary Ruchu stanowią podstawowe źródło informacji o ruchu drogowym. Przeprowadzane są w okresach pięcioletnich na podstawie ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Ich celem jest uzyskanie - na podstawie pomiarów bezpośrednich - podstawowych parametrów i charakterystyk ruchu dla wszystkich odcinków sieci dróg krajowych administrowanych przez GDDKiA.
Zatem, w tak ustalonym stanie faktycznym, Organ miał podstawy do postawienia tezy, że przy występującym na drodze krajowej numer [...]natężeniu ruchu, w kontekście pozostałych czynników dotyczących uwarunkowań samego odcinka drogi, w którym zjazd miałby zostać umiejscowiony, mógłby on negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Mając na uwadze powyższe ustalenia a także warunki stosowania zjazdów wynikające z § 9 rozporządzenia MTiGM, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Organu wynikające z zaskarżonej decyzji, że w zasadzie już sama potencjalna możliwość wytyczenia dojazdu w drodze ewentualnej służebności przez nieruchomości przylegające do działki skarżącego wykluczają możliwość zastosowania w tym miejscu nowego zjazdu publicznego z drogi klasy GP przynajmniej na obecnym etapie sprawy. Organ trafnie stwierdził w oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych, że istnieje potencjalna możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki Skarżącego przez działki sąsiadujące np. w drodze umowy między właścicielami tych działek albo w drodze ustanowienia przez sąd powszechny służebności drogowej.
Jednocześnie z analizy dokumentów przedłożonych przez Stronę w toku postępowania administracyjnego nie wynika, że podejmowana próba skomunikowania jego działki przez działkę sąsiadującą była niemożliwa do przeprowadzenia (mimo gołosłownych deklaracji w tym przedmiocie). Sąd podziela przy tym pogląd, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, strona może wnieść o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośrednio z drogi krajowej, a zatem postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu.
Jednocześnie, odnosząc się do argumentacji Skarżącego, akcentującej trudność w uzyskaniu zgody na wskazywaną służebność bez udziału organu, podkreślić należy, że organ administracyjny nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w sprawie służebności, czy też kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1914/18; z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 537/21; z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1703/21).
Wobec tego już sama stwierdzona przez Organ możliwość wytyczenia dojazdu do nieruchomości Skarżącego przez działki przylegające wykluczała możliwość udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidulanego. W takim przypadku nie można więc mówić o wyjątkowym powodzie, który uzasadniałby ustanowienie zjazdu publicznego z drogi klasy GP, stosownie do § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM.
Nadto, zdaniem Sądu, niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. art. 7 i art. 8 kpa oraz zarzutów dotyczących różnego traktowania, poprzez naruszenie zasady równego traktowania jednostki przez władze publiczne w sytuacji, gdy w przypadku pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z drogą publiczną, uzyskali oni zgodę na zjazd. Rozpatrzenie każdego wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma bowiem charakter indywidualny, uzasadniony konkretnymi okolicznościami, zaś podnoszona w skardze okoliczność udzielenia zgody na lokalizację innych zjazdów z tej samej drogi nie przemawia za uwzględnieniem wniosku Skarżącego, gdyż udzielenie zgody tym podmiotom odbyło się każdorazowo w odrębnym postępowaniu, w określonych okolicznościach konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 625/13). Udzielenie zatem zezwolenia na zjazd z innej działki, musiało uwzględniać okoliczności tamtej, konkretnej lokalizacji, jej umiejscowienie względem drogi, możliwość wytyczenia alternatywnego dojazdu itp.
Wobec tego sam fakt udzielenia zezwolenia dotyczącego innego zjazdu nie musi oznaczać, że taka zgoda musi zostać udzielona na zjazd projektowany w innym miejscu. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej czy nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z uwagi na indywidualny charakter spraw dotyczących zjazdów z dróg publicznych, uwzględniający na ogół zróżnicowane uwarunkowania dotyczące lokalizacji poszczególnych nieruchomości, na które wnioskowany jest zjazd – nie można przyjąć, że zachodzi taki sam stan faktyczny i prawny. Porównanie sytuacji Skarżącego z innymi użytkownikami nieruchomości przylegających do drogi publicznej nie jest możliwe bez jakiejkolwiek wiedzy odnośnie do sytuacji tamtych użytkowników w kontekście posiadanych nieruchomości (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1703/21).
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zebrał a następnie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny Organ prawidłowo dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego, wskazane w zaskarżonej decyzji. Stanowisko Organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu Organ wskazał bowiem wyraźnie powód, który wyłączał możliwość udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego, związany z możliwością innego skomunikowania działki należącej do Skarżącego z drogą publiczną.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają też powody przyznania przez Organ prymatu ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym Skarżącego.
Ze wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.