Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] – Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD") na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 32b i art. 32f ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200), dalej "u.t.d.", cofnął na okres 6 miesięcy wypis o nr blankietu [...] z licencji wspólnotowej nr [...] uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej M. M. (dalej: "skarżąca") i zawiesił wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] marca 2005 r. M. M. - jako przewoźnikowi drogowemu -została udzielona licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy (licencja wspólnotowa) o numerze [...] z terminem ważności od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 3 lipca 2052 r.
W dniu [...] lipca 2018 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] wydał decyzję nr [...] nakładającą na ww. przewoźnika drogowego karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł za naruszenie, o którym mowa w Ip. 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Naruszenie polegało na wykonywaniu międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy przez kierowcę nieposiadającego ważnego świadectwa kierowcy.
Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została doręczona w dniu 6 sierpnia 2018 r. Przewoźnik nie wniósł odwołania od tej decyzji, wobec czego stała się ostateczna w dniu 21 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 93 ust. 2 u.t.d. decyzja ostateczna podlega wykonaniu po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia.
Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 7 października 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 32f ust. 3 u.t.d. postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia wypisu z licencji wspólnotowej nr [...] uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy udzielonej M. M. na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku, pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a.
Po zakończeniu postępowania w tej sprawie GITD wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. cofnął stronie na okres 6 miesięcy wypis z licencji wspólnotowej i zawiesił wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
W uzasadnieniu organ rozpoznający sprawę wskazał, że zgodnie z art. 32f ust. 3 u.t.d., w przypadku bardzo poważnego naruszenia dotyczącego świadectwa kierowcy, określonego w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, organ, o którym mowa w art. 32b, cofa, w drodze decyzji administracyjnej, 1 wypis z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawiesza wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem, o którym mowa w art. 32b u.t.d.
W dalszej kolejności organ wskazał, że z treści art. 32f ust. 3 u.t.d., wynika, że decyzja o cofnięciu wypisu z licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy i zawieszenia wydawania nowych świadectw kierowców przez okres roku ma charakter tzw. decyzji związanej, a więc takiej której sam fakt wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces oceny organu administracji jest ograniczony. Wydający decyzję weryfikuje jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania takiej decyzji. Organ podkreślił, że obiektywny charakter sankcji administracyjnej polega w tym przypadku na tym, że jest oderwany od konieczności stwierdzania winy i uwarunkowany jest jedynie wykazaniem dopuszczenia się przez określony podmiot prawa deliktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 4086/16).
GITD podniósł, że w związku z wykonalną decyzją Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], nakładającą na stronę karę za naruszenie zasad wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego, organ ma obowiązek cofnąć stronie na okres 6 miesięcy wypis z licencji wspólnotowej nr [...] (numer blankietu [...] uprawniającej do wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego i zawiesić wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Organ podkreślił, iż art. 32f ust. 3 u.t.d. stanowi wykonanie art. 12 ust, 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str, 72, z późn. zm.). Według art. 10 ust. 2 ww. rozporządzenia - w przypadku poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców, właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, który dopuścił się takiego naruszenia, nakładają na niego odpowiednie sankcje, takie jak:
- 1) zawieszenie wydawania świadectw kierowców;
- 2) cofnięcie świadectw kierowców;
- 3) uzależnienie wydania świadectw kierowców od dodatkowych warunków w celu zapobieżenia niewłaściwemu wykorzystaniu;
- 4) czasowe lub trwałe cofnięcie niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej;
- 5) czasowe lub trwałe cofnięcie licencji wspólnotowej.
Sankcje te mogą być określone po podjęciu ostatecznej decyzji w danej sprawie i uwzględniają wagę naruszenia, którego dopuścił się posiadacz licencji wspólnotowej.
Na ww. decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:
art. 7, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 kpa - poprzez brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania w sprawie, zaniechanie umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, faktycznie pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i tym samym w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 Kpa, art. 7, 77 § 1. 78 § 1 oraz art. 80 kpa - poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o decyzje o nałożeniu kar pieniężnych, które wydane były w uprzednim stanie prawnym nie uwzględniającym klasyfikacji naruszeń, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa poprzez oderwaną od obowiązujących norm materialnych określonych w art. 32f ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez dwukrotne zastosowanie w sprawie przepisu art. 32f ust 3, który został sklasyfikowany i wdrożony do ustawy o transporcie drogowym z dnia 05.07.2018 r., art. 8 kpa, tj. zasadę zaufania do władzy publicznej poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawidłowej kwalifikacji stanu prawnego i w konsekwencji niewłaściwe, dwukrotne zastosowanie przepisu art. 32f ustawy o transporcie drogowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że skarżąca dopuściła się naruszenia opisanego w art. 32f ust. 3 u.t.d. i nałożył na przewoźnika sankcję administracyjną w postaci cofnięcia licencji wspólnotowej na okres 6 miesięcy oraz zawieszenia wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
Stwierdzone podczas kontroli naruszenie przepisów o transporcie drogowym polegało na braku posiadania ważnego świadectwa kierowcy wykonującego na rzecz skarżącej zlecenie transportu międzynarodowego. Z taką kwalifikacją naruszenia nie zgadza się skarżąca, jak również z nałożoną na nią sankcją.
Odnosząc się do pierwszej z powyższych kwestii wskazać należy, że w obowiązującym stanie prawnym - kierowca, który jest obywatelem państwa spoza Unii Europejskiej i Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, i który chce zawodowo na terenie RP wykonywać transport drogowy zgodnie z art. 32a i art. 39f ust. 3 u.t.d. zobowiązany jest posiadać świadectwo kierowcy.
W myśl zaś art. 32b ust. 1 u.t.d., GITD, w drodze decyzji administracyjnej, wydaje, odmawia wydania, zmienia albo cofa świadectwo kierowcy. Świadectwo kierowcy wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, posiadającego licencję wspólnotową (art. 32b ust. 2 u.t.d.). Świadectwo kierowcy wraz z wypisem ze świadectwa kierowcy wydaje się przedsiębiorcy na okres do 5 lat (art. 32b ust. 3 u.t.d.).
Od dnia 4 grudnia 2011 r. do świadectw kierowcy stosuje się bezpośrednio przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U. UE. L. 2009.300.72), dalej "rozporządzenie (WE) nr 1072/2009".
Stosownie do art. 3 ww. rozporządzenia, wykonywanie przewozów międzynarodowych wymaga posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, świadectwo kierowcy jest wydawane przez państwo członkowskie każdemu przewoźnikowi, który:
- a) jest posiadaczem licencji wspólnotowej;
- b) albo legalnie zatrudnia w tym państwie członkowskim kierowcę, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (13), albo w sposób legalny korzysta z usług kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy 2003/109/WE, pozostającego w dyspozycji tego przewoźnika zgodnie z warunkami zatrudnienia i kształcenia zawodowego określonymi w tym państwie członkowskim: (i) na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych; oraz, w odpowiednich przypadkach, (ii) na mocy układów zbiorowych, zgodnie z regułami stosowanymi w tym państwie członkowskim.
Świadectwo kierowcy jest wydawane przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika na wniosek posiadacza licencji wspólnotowej każdemu kierowcy, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu dyrektywy Rady 2003/109/WE i jest przez tego przewoźnika legalnie zatrudniony, lub każdemu kierowcy pozostającemu w jego dyspozycji, który nie jest obywatelem państwa członkowskiego ani rezydentem długoterminowym w rozumieniu tej dyrektywy. Każde świadectwo kierowcy poświadcza, że kierowca w nim wskazany jest zatrudniony, zgodnie z warunkami określonymi w ust. 1 (art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009).
Jak wynika z powyższych regulacji, świadectwo kierowcy jest wydawane przez określonego przewoźnika kierowcy, z którego usług on korzysta (w ramach zawartej z nim umowy). Oznacza to, że kierowca jest uprawniony do wykonywania transportu międzynarodowego tylko dla przedsiębiorcy, który wydał mu stosowne świadectwo. Posługiwanie się takim świadectwem w ramach usług realizowanych na rzecz innego przedsiębiorcy nie jest zatem dopuszczalne, gdyż wymaga uzyskania odrębnego świadectwa kierowcy, wystawionego przez ten podmiot.
W niniejszej sprawie skarżąca nie udzieliła kierowcy (obywatelowi Białorusi) świadectwa kierowcy o nr [...] z dnia [...].03.2018 r., okazanego w trakcie kontroli, które uprawniałoby do wykonywania na jej rzecz przewozów drogowych na podstawie posiadanej przez skarżącą licencji wspólnotowej. Świadectwo kierowcy wystawił bowiem inny podmiot – H. sp. z o.o. z siedzibą w S., na podstawie innej licencji wspólnotowej.
Ze względu na treść przytoczonych wyżej przepisów, które znajdują zastosowanie w sprawie, dla oceny posiadania przez kierowcę ważnego świadectwa nie może mieć znaczenia fakt, że ww. firma oraz skarżąca ściśle ze sobą współpracowali, na którą to okoliczność przedstawiono zawartą przez nich umowę. Okoliczność ta nie stanowi bowiem podstawy do uznania, że kierowca posiadał właściwe świadectwo uprawniające go do wykonywania usług transportu międzynarodowego na rzecz skarżącej, która tego świadectwa nie wystawiła. Posługiwanie się świadectwem innego przewoźnika oznacza w istocie brak świadectwa kierowcy, dlatego też prawidłowa pozostaje w tym przypadku ocena organu, iż kierowca realizujący na rzecz skarżącej zlecenie transportowe, w dniu kontroli nie posiadał ważnego, w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, świadectwa kierowcy, gdyż zostało ono wystawione przez inny podmiot.
Odnosząc się z kolei do kwestii nałożonej na skarżącą sankcji z tytułu stwierdzonego naruszenia, dla porządku wskazać należy, że przepis art. 32f ust. 3 u.t.d. bezpośrednio odwołuje się do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 i zawartego w rozporządzeniu (WE) nr 1072/2009 klasyfikacji grup możliwych naruszeń, w obrębie dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych.
Jak wynika z treści tych przepisów (art. 3 oraz art. 5 ww. rozporządzenia oraz pkt 10 poz. nr 3 załącznika) - Przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy (w tym braku takiego świadectwa) stanowi bardzo poważne naruszenie, co skutkuje sankcją nakładaną na przewoźnika w postaci cofnięcia na okres 6 miesięcy wypisu z licencji wspólnotowej i zawieszenia wydawanie nowych świadectw kierowców przez okres roku.
W ocenie Sądu, na odpowiedzialność przewoźnika nie może w tym przypadku mieć wpływu okoliczność wcześniejszego nałożenia na niego innej kary (pieniężnej) za stwierdzone naruszenie, na podstawie Ip. 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż sankcje wynikające z prawa unijnego oraz prawa krajowego nie są z sobą powiązane, a mające pierwszeństwo przed regulacjami krajowymi i bezpośrednie zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 i rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 - przewidują za naruszenia w obrębie świadczenia usług międzynarodowych przewozów drogowych - możliwość nakładania różnych kar za to samo przewinienie, w zależności od jego istotności. Jak wyżej wskazano, przewóz towarów bez ważnego świadectwa kierowcy stanowi bardzo poważne naruszenie przepisów i z tego powodu podlega dodatkowej sankcji administracyjnej.
Nie ma też istotnego znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia tej sprawy dokonana przez ustawodawcę we wrześniu 2018 r. nowelizacja przepisów u.t.d. mająca charakter systematyzujący te przepisy w zgodności z prawem UE, gdyż przedmiotowa sankcja wynikała bezpośrednio z prawa UE tj. wspomnianego wyżej rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403.
Podkreślenia wymaga, że sankcja wynikająca z tego przepisu pełni przede wszystkim funkcję prewencyjną, służy bowiem mobilizowaniu podmiotów organizujących transport drogowy do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa, by transport drogowy odbywał się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Skarżący jako profesjonalista wykonujący usługi transportowe miała pełną świadomość co do zatrudniania kierowców i dokumentów jakimi winni się legitymować zatrudniani kierowcy nie będący obywatelami państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Przedsiębiorca przewozowy odpowiada za zatrudnianych pracowników i za posiadane przez nich dokumenty oraz ponosi w tym przedmiocie odpowiedzialność. Określone w ustawie wymogi powinny być spełnione w dniu dokonywania przewozu drogowego rzeczy w transporcie międzynarodowym i nie przewidują one konwalidowania w okresie późniejszym.
Z powyższych względów, w rozpatrywanej sprawie należało uznać za uzasadnione zastosowanie przez organ art. 32f ust. 3 u.t.d., poprzez nałożenie na skarżącą sankcji w tym przepisie przewidzianej.
W ocenie Sądu, niezasadne są również wskazane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez GITD wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Organ zgromadził bowiem w niezbędnym zakresie dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dokonał wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego i wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne sprawy służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Strona miała możliwość czynnego uczestniczenia w każdym stadium postępowania i na bieżąco była informowana o podejmowanych przez organ działaniach. Przeprowadzone zatem postępowanie administracyjne odpowiadało wymogom prawa, w tym zasadzie przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Dotyczy to także dokonania rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w oparciu o ustalenia innego organu, tj. wspomnianej na wstępie decyzji Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000,00 zł za naruszenie, o którym mowa w Ip. 3.3 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Ustalenia będące podstawą wydania tej decyzji, ze względu na jej prawomocność, należało uznać za wiążące także w przedmiotowej sprawie.
Reasumując, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.
Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.