Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Główny Inspektor JHARS) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] (dalej Wojewódzki Inspektor JHARS) z [...] grudnia 2010 r., na podstawie której wymierzono “M." w G. (dalej skarżąca) karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych za wprowadzenie do obrotu jednej zafałszowanej partii artykułu rolno–spożywczego o nazwie "Mleko[...]" pasteryzowane a’1 litr, z datą produkcji partii 6.07.2010 r., oznaczeniem partii produkcyjnej 27.07.10 08: 13.P1, z terminem przydatności do spożycia "najlepiej spożyć do: 27.07.10". Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 21 i art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 5 i pkt 10 lit. b, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. nr 187, poz. 1577 ze zm.), dalej u.j.h., a także art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm.), dalej u.b.ż. i załączniki III, sekcja IX, rozdział II, część II pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L04.139.55), dalej jako rozporządzenie nr 853/2004.
Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W lipcu 2010 r. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] - działając na podstawie stosownego upoważnienia, przeprowadzili u skarżącej pod adresem ul. E. [...],[...] – [...] G. kontrolę w zakresie jakości handlowej przetworów mlecznych. W toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w oznakowaniu mleka, polegające na:
- 1. użyciu w opisie artykułu sformułowania "świeże", które wprowadza konsumenta w błąd, co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, metod wytwarzania lub produkcji, przez przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości, których nie posiada oraz przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości, co było niezgodne z art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.;
- 2. umieszczeniu w opisie produktu nieprawdziwej informacji odnoszącej się do procesu produkcyjnego "pasteryzowane", gdy zastosowano obróbkę w temperaturze 124°C, co było niezgodne z załącznikiem III sekcja IX, rozdział II, część II pkt 1 lit. a) rozporządzenia nr 853/2004 oraz art. 6 ust. 3 u.j.h.
Powyższe ustalenia odnotowano w protokole kontroli, w oparciu o co Wojewódzki Inspektor wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie administracyjne, w wyniku którego nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wprowadzenie do obrotu ww. partii zafałszowanego artykułu rolno–spożywczego.
Na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor JHARS utrzymując w mocy nałożoną karę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przywołując art. 40a ust. 5 u.j.h., wskazał, że oceniając stopień szkodliwości czynu uwzględnił fakt, że konsument został narażony za zakup towaru zafałszowanego o jakości niezgodnej z deklaracją producenta i jego interes ekonomiczny mógł zostać naruszony w istotny sposób. Oceniając z kolei stopień zawinienia skarżącej stwierdził, że nieprawidłowości w oznakowaniu kontrolowanego mleka, polegające na użyciu w opisie produktu określenia "mleko świeże pasteryzowane" w odniesieniu do produktu poddanego działaniu temperatury 124°C, może być odczytane jako zabieg celowy, mający poszerzyć zasięg sprzedaży. Organ wyjaśnił, iż producent jest zobowiązany do zapewnienia jakości towaru zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, a oznakowanie artykułów rolno–spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Obowiązkiem producenta jest wprowadzenie do obrotu produktów oznakowanych zgodnie z przepisami, w sposób rzetelny i nie wzbudzający wątpliwości konsumenta.
Organ podał, że stosownie do art. 3 pkt 10 u.j.h. zafałszowany artykuł rolno–spożywczy to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno–spożywczych albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno – spożywczych albo niezgodną z prawdą.
W ocenie Głównego Inspektora JHARS organ I instancji zasadnie przyjął, że kwestionowana partia ww. artykułu rolno–spożywczego nie spełniała wymagań zawartych w przepisach dotyczących jakości handlowej, z uwagi na zastosowanie niewłaściwego opisu w oznakowaniu "mleko świeże pasteryzowane", w odniesieniu do produktu poddanego sterylizacji, tj. działaniu ww. temperatury i tym samym przypisywanie produktowi właściwości mleka świeżego, których on nie posiada. Wyjaśnił przy tym, że proces ten nie jest pasteryzacją, gdyż przebiega w temperaturze przewyższającej 100°C. Przytaczając stanowisko dr. hab. T. W., dotyczące technologii pasteryzacji oraz przepisy wspólnotowe, określające warunki pasteryzacji Główny Inspektor wskazał, że mleko poddane kontroli błędnie zostało określone jako pasteryzowane. Uznał, że w sprawie nie mają znaczenia wyniki przeprowadzonych badań, które wykazały ujemną reakcję na obecność peroksydazy, gdyż jest ona enzymem tracącym swoją aktywność po podgrzaniu w temperaturach właściwych dla pasteryzacji.
Zdaniem organu, test na aktywność peroksydazy służy do określenia prawidłowości przeprowadzanego procesu pasteryzacji (eliminacja aktywności, co powoduje wyginięcie drobnoustrojów chorobotwórczych) i nie służy do odróżnienia obu procesów od siebie.
Przytaczając definicje zawarte w art. 2 Dyrektywy Rady 92/46/EWG z dnia 16 czerwca 1992 r. ustanawiającej przepisy zdrowotne dla produkcji i wprowadzania do obrotu surowego mleka, mleka poddanego obróbce termicznej i produktów na bazie mleka (Dz. Urz. L 268 z dnia 14 września 1992 r.), dalej dyrektywa 92/46/EWG organ wskazał, że stosowanie w oznakowaniu sterylizowanego mleka określenie "świeże" wprowadza konsumenta w błąd, ponieważ może sugerować, iż przedmiotowe mleko posiada właściwości mleka nieprzetworzonego i tym samym może wpływać na wybór tego produktu przez kupującego. W jego ocenie określenie "świeże" w potocznym rozumieniu konsumenta oznacza mleko "prosto od krowy" – nie poddane jakimkolwiek procesom przetwarzania.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca M. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o interpretację przepisów rozporządzenia dotyczących pasteryzacji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a. art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, co doprowadziło jej zdaniem do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora;
- b. art. 8 k.p.a. i 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie;
- 2. prawa materialnego, tj.:
- a. art. 6 ust. 2 i 3 u.j.h. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.b.ż. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zafałszowania produktu rolno–spożywczego;
- b. art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 47 ust. 4 u.b.ż. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wadliwego oznaczenia artykułu rolno-spożywczego;
- c. załącznika III sekcja IX rozdział II część II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004 poprzez jego błędną wykładnię;
- d. art. 40a ust. 1 pkt 4 u.j.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że ani prawo wspólnotowe, ani prawo polskie nie definiują, kiedy można użyć określenia "świeże" w znakowaniu wyrobów mleczarskich, a w związku z tym - w różnych państwach, przyjmuje się różne jego definicje. W związku z ową luką prawną w Ministerstwie Rolnictwa trwają prace nad zmianą rozporządzenia w sprawie znakowania środków spożywczych. Z projektu owego rozporządzenia (zamieszczony na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa) wynika, że w § 35 aktualnie obowiązującego rozporządzenia dodany zostanie ust. 4 pkt b, który będzie wskazywać, w jakich sytuacjach dopuszczalnym stanie się stosowanie określenie "świeże" w oznakowaniu mleka spożywczego.
Nadto podniosła, że określenia "świeże" w stosunku do mleka pasteryzowanego, jak i innych wyrobów, używa od wielu lat. Produkty te były wielokrotnie przedmiotem kontroli organów odpowiedzialnych za nadzór w zakresie przestrzegania przepisów o jakości handlowej, również w zakresie prawidłowości oznaczeń. W wyniku tych kontroli nigdy nie zakwestionowano wystąpienia w nazwie słowa "świeże". Przez cały ten okres stan prawny nie uległ zmianie, zatem dla skarżącej niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie inne niż dotychczasowe. Podała, że zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydawanych na tle tego samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania do organów Państwa, przez co naruszono zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP.
Podkreśliła także, że prawo krajowe nie definiuje określenia "pasteryzowany" i nie wskazuje, kiedy można go użyć w znakowaniu towarów. W związku z powyższym uznała, że w tym zakresie należy oprzeć się na prawodawstwie wspólnotowym, które w rozporządzeniu nr 853/2004 w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, w załączniku III sekcja IX rozdział II część II pkt 1 przewiduje dwa rodzaje obróbki cieplnej mleka, tj.: pasteryzacja - która odbywa się w temperaturze co najmniej 72° C przez 15 sekund lub co najmniej 63°C przez 30 minut oraz UHT – która odbywa się w temperaturze nie mniejszej niż 135°. Wskazała, że nie ma innej legalnej definicji pasteryzacji, zatem jej zdaniem należy przyjąć, że pasteryzacja odbywa się w przedziale temperatur od 63 lub 72°C do 134°C, a UHT od temperatury 135°C wzwyż. Przenosząc te uwagi na grunt sprawy skarżąca podniosła, że skoro zakwestionowana partia mleka poddawana była obróbce w temperaturze nie przekraczającej 124°, to w żadnym wypadku nie można zgodzić się z poglądem organu, że nie jest to już pasteryzacja, gdyż przebiega w temperaturze znacznie przewyższającej 100°.
Zarzuciła także, że organy wydając decyzje nie opierały się na przepisach prawa, ale na opinii naukowców i podręcznikach akademickich, które nie są źródłem prawa i są sprzeczne z cytowanym wyżej rozporządzeniem. Stwierdziła, że wobec braku uregulowania ww. kwestii w prawie krajowym, organem uprawnionym do wydania wiążącej interpretacji w tym zakresie jest Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z tym że wystąpienie o interpretację na etapie postępowania administracyjnego nie było możliwe. Z tych względów wystąpiła do Sądu z wnioskiem o rozpatrzenie tej kwestii przez ETS.
Skarżąca nie zgodziła się także z przyjętym przez organ stanowiskiem, że działała z zamiarem bezpośrednim, co stanowiło podstawę do nałożenia kary w tak wysokiej kwocie. Wyraziła stanowisko, że w niniejszym przypadku nie można przypisać jej zamiaru bezpośredniego, bowiem działała w zaufaniu do organów administracji publicznej, zdaniem których używanie zakwestionowanych oznaczeń było prawidłowe.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z 16 listopada 2011 r. (VI SA/Wa 1912/11) oddalił skargę podając, że istota sporu sprowadza się do niewłaściwego - w ocenie organu, oznakowania partii przedmiotowego mleka poprzez użycie dwóch cech wyróżniających spośród innych artykułów tego samego rodzaju, tj.: "świeże" – odnoszące się do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, metod wytwarzania lub produkcji, którą kontrolowany organ uznał za nieprawidłową, gdyż przypisującą produktowi właściwości, których nie posiada oraz "pasteryzowane" – odnoszące się do procesu produkcyjnego, tj. obróbki cieplnej produktu, którą organ uznał, w szczególności, za niezgodną z załącznikiem III sekcja IX, rozdział II, część II pkt 1 lit. a rozporządzenia nr 853/2004.
Jednocześnie Sąd zauważył, że obie strony sporu przyznały, iż obowiązujące przepisy prawa krajowego nie definiują wprost ani pojęcia "mleko świeże", ani pojęcia "pasteryzowane", przy czym skarżąca podkreśliła, że określenia "świeże" do mleka pasteryzowanego, jak i innych wyrobów, używa od wielu lat i nigdy nie zakwestionowano tego w toku dotychczasowych kontroli odnoszących się do owego określenia.
Sąd I instancji wskazał, że kwestia pojęcia "świeżego" mleka - wg organu, ściśle wiąże się z problematyką "pasteryzowania" mleka, albowiem już sam fakt poddania mleka procesowi pasteryzowania powoduje, że dochodzi do nieodwracalnych zmian powodujących, że nie może być uznane ono za "świeże". Według bowiem art. 2 ust. 5 dyrektywy 92/46/EWG, termin "obróbka termiczna" oznacza jakąkolwiek obróbkę, w której występuje podgrzewanie powodujące, bezpośrednio po zastosowaniu, negatywną reakcję na test fosfatazy. Z kolei skarżąca wskazywała, że skoro zakwestionowana partia mleka poddawana była obróbce w temperaturze nie przekraczającej 124°C., "to w żadnym przypadku nie można zgodzić się z poglądem, że nie jest to już pasteryzacja, gdyż przebiega w temperaturze znacznie przewyższającej 100°C ".
WSA stanął na stanowisku, iż zgodnie z przepisem wskazanym przez organ jako wzorzec kontroli, tj. załącznikiem III w sekcji IX rozdziale II części II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004, pasteryzację przeprowadza się za pomocą obróbki, polegającej na stosowaniu: 1) wysokiej temperatury w krótkim przedziale czasowym (co najmniej 72°C przez 15 sekund);
2) niskiej temperatury w długim przedziale czasowym (co najmniej 63°C przez 30 minut), 3) innej kombinacji warunków czasowych i termicznych w celu uzyskania równoważnego rezultatu, tak aby bezpośrednio po takiej obróbce produkty wykazywały, w stosownych przypadkach, ujemną reakcję w badaniu na obecność fosfatazy alkalicznej. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej proces stosowany przez nią, a zawierający podgrzanie mleka w temperaturze 124°C przez 3 sekundy, nie jest pasteryzacją w ujęciu załącznika III w sekcji IX rozdziale II części II pkt 1 lit a rozporządzenia nr 853/2004 i dlatego organy słusznie przyjęły takie stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.
Podkreślono, że także w opinii Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi - Departamentu Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii, wyrażonej w piśmie z 13 maja 2011 r. oraz w opinii Dyrektora Państwowego Instytutu Weterynaryjnego - Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach, wyrażonej w piśmie z 29 kwietnia 2011 r., jednoznacznie stwierdzono, że proces polegający na ogrzewaniu mleka w temperaturze 124°C przez 3 sekundy nosi znamiona sterylizacji i nie może być uznany za pasteryzację w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 853/2004. Zdaniem Sądu opinie te są spójne, logiczne i nie budzą wątpliwości, zatem za słuszne przyjął ustalenie, że partia spornego mleka błędnie została określona przez skarżącą jako mleko "świeże pasteryzowane", gdyż mogło to wprowadzać konsumenta w błąd poprzez określenie "pasteryzowane" i odbiegało od procesu technologicznego uznawanego za pasteryzację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu, że oddziaływanie wysokiej temperatury powoduje znaczne zmiany w mleku, polegające na utracie składników odżywczych (denaturacja białek, dezaktywacja enzymów i witamin) oraz przemiany substancji smakowo-zapachowych, wobec powyższego mleko poddawane procesowi pasteryzacji lub sterylizacji nie było tożsame z mlekiem niepoddanym obróbce termicznej za wyjątkiem schłodzenia. Za słuszne uznał także wywody organów odnoszące się do tego, że mleko jest artykułem powszechnie spożywanym i cenionym ze względu na walory odżywcze i smakowe. Niewątpliwie, konsument ma prawo oczekiwać, że deklarowana przez producenta jakość handlowa zakupionego produktu jest zgodna ze stanem rzeczywistym.
Skarżąca nie zgadzając się z oddaleniem skargi, złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) skargę kasacyjną, w wyniku rozpoznania której NSA wyrokiem z 18 lipca 2013 r. (II GSK 482/12) uchylił orzeczenie WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.
Na wstępie uzasadnienia NSA zauważył, iż zaskarżony wyrok zapadł z oczywistym naruszeniem art. 2 pkt 14 Dyrektywy 92/46/EWG przez jego niewłaściwe zastosowanie – tj. WSA akceptując stanowisko organów nie dostrzegł utraty mocy wymienionego aktu prawnego z dniem 1 stycznia 2006 r., w sytuacji gdy w niniejszej sprawie chodziło o mleko wprowadzone do obrotu w 2010 r.
Nadto NSA stwierdził obrazę prawa materialnego tj. załącznika III sekcji IX rozdziału II części II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004 przez błędną wykładnię tego uregulowania. Podniósł, że w świetle tego przepisu (lit. a) pasteryzację przeprowadza się za pomocą obróbki polegającej na stosowaniu:
(I) wysokiej temperatury w krótkim przedziale czasowym (co najmniej 72°C przez 15 sekund), (II) niskiej temperatury w długim przedziale czasowym (co najmniej 63°C przez 30 minut), (III) innej kombinacji warunków czasowych i termicznych w celu uzyskania równoważnego rezultatu, tak aby bezpośrednio po takiej obróbce produkty wykazywały, w stosownych przypadkach, ujemną reakcję w badaniu na obecność fosfatazy alkaicznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie zajął się wyjaśnieniem, czy w postępowaniu administracyjnym badano reakcje na obecność fosfatazy alkaicznej. Odnosząc się zaś do stanowiska skarżącej, co do tego, że stosowany przez nią proces polegający na dwukrotnej obróbce termicznej mleka w temperaturze 75°C±2°C/20 sek. oraz w temperaturze 124°C±2°C/3 sek. odpowiada opisowi pasteryzacji jako "innej kombinacji warunków czasowych i termicznych w celu uzyskania równoważnego rezultatu", tak aby bezpośrednio po takiej obróbce produkty wykazywały, w stosownych przypadkach, ujemną reakcję w badaniu na obecność fosfatazy alkalicznej, WSA uznał, iż takie stanowisko jest nieuprawnione, gdyż inna kombinacja warunków czasowych i termicznych dotyczy temperatur właściwych dla procesu pasteryzacji (a więc poniżej 100°C). Powyżej 100°C zachodzi natomiast proces sterylizacji. Według Sądu I instancji ma to umocowanie nie tylko w przytoczonych wyżej przepisach unijnych, ale i w opiniach oraz poglądach nauki, które zostały powołane w postępowaniu administracyjnym.
Natomiast NSA stanął na stanowisku, że jedyne uregulowanie prawne powołane w zaskarżonym wyroku, co do procesu pasteryzacji mleka tj. załącznik w III sekcji, IX rozdziału, II część, II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004 (nota bene przepis ten został wskazany też w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji), nie zawiera normy pozwalającej uznać, że pasteryzacja przebiega wyłącznie w temperaturze do 100°C. Jego zdaniem nie ulega natomiast wątpliwości, iż obróbka cieplna mleka w rozumieniu przepisu przebiegająca w temperaturze od 135°C to już nie pasteryzacja, a proces określany w skrócie UHT.
Sąd kasacyjny wskazał, że omawiany przepis (załącznik w III sekcji, IX rozdział, II część, II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004) zawiera definicję procesu pasteryzacji (lit a), a obok tego (lit b) wskazuje jeszcze definicje obróbki mleka przez ultrawysoką temperaturę (UHT). Z zasady za dopuszczalne przyjąć należy definiowanie procesu technologicznego poprzez wskazanie sposobu jego przeprowadzania. Skoro zatem prawodawca unijny podał w jaki sposób (za pomocą wskazania obróbki spełniającej określone warunki) przeprowadza się pasteryzację, to taki stan rzeczy bezpośrednio przekładać się musi na rozumienie przedmiotowego pojęcia na gruncie danego aktu prawnego.
Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że w ww. załącznik III w sekcji IX rozdziale, II części II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004 nie wyodrębnia w ogóle pojęcia sterylizacji. Przepis ten zawiera jedynie oznaczenie procesu pasteryzacji (lit a), a w dalszej części (lit. b) jeszcze tylko zdefiniowanie obróbki mleka przez ultrawysoką temperaturę UHT (w tym zaś zakresie temperatura wynosi nie mniej niż 135°C). Nie można więc zdaniem NSA nie przyznać, że przy przyjęciu (wbrew brzmieniu analizowanego przepisu uznanego za prawidłowy wzorzec kontroli) poglądu akceptowanego przez WSA, w przedziale temperatury od 100°C do 135°C powstałaby luka.
Za nieuprawnione NSA przyjął również twierdzenie WSA, że "mleko świeże" to, to samo co "mleko prosto od krowy". Stwierdził tym samym naruszenie zawartego w załączniku III sekcja, IX rozdział, IV pkt 1 a) rozporządzenia nr 853/2004: Etykietowanie przepisu, ustanawiającego wymóg, aby w przypadku surowego mleka przewidzianego do bezpośredniego spożycia przez ludzi na etykiecie wyraźnie widniał wyraz "surowe mleko". Wskazano, że w świetle wskazanego przepisu nie można świeżego mleka traktować jako mleka nieprzetworzonego, w tym bowiem przypadku omawiany przepis nakazuje używać innego określenia tj. mleko surowe. Zważając na powyższe oraz na brak używania przez prawodawcę terminu "mleko świeże" w przepisach powołanych przez Sąd I instancji, NSA za nieuprawniony przyjął wniosek zaskarżonego wyroku, iż w postępowaniu wykazano podstawy do twierdzenia, iż mleko świeże to tyle co nieprzetworzone.
Powyższe naruszenie NSA uznał za rodzące wadliwości także w sferze prawa procesowego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77§ 1 oraz 80 k.p.a. w zakresie dotyczącym przyjęcia przez WSA ustaleń organów orzekających w sprawie, tj. że w rozumieniu potocznym (rozumieniu konsumenta) termin "mleko świeże", oznacza tyle co mleko nieprzetworzone. Podniesiono, że Sąd I instancji akceptując znaczenie słowa "świeże" pominął, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono w istocie analizy leksykalnej tego terminu (nie odwołano się do słowników języka polskiego), a tym bardziej nie wsparto się stosownymi opiniami biegłych językoznawców. WSA niedostatecznie pochylił się także nad kwestią odbioru przez konsumenta nazwy produktu zawierającej obok przymiotnika "świeże", także przymiotnika "pasteryzowane".
W ocenie NSA w sytuacji, w której poddanie mleka procesowi pasteryzacji zostało wyraźnie uwidocznione w nazwie produktu nie jest zrozumiałe, dlaczego konsument mógłby mieć przekonanie, że sprzedawane jest mu mleko prosto od krowy.
Sąd kasacyjny wskazał również, iż WSA nie zajął się wystarczająco wykazaniem przesłanek, które mogły by dowodzić, że działanie skarżącej "może być odczytywane" jako zabieg celowy, który miał na celu poszerzenie zasięg sprzedaży (czyn umyślny z zamiarem bezpośrednim). WSA wadliwie zatem przyjął spełnienie przesłanek zawartych w art. 40 a ust. 1 pkt 4 u.j.h.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Aktualne rozpoznanie sprawy jest związane z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1912/11) i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (sygn. akt II GSK 482/12).
Zgodnie z art. 153 i art. 190 p.p.s.a., rozpoznając sprawę ponownie po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu pierwszej instancji - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji postawił szereg zarzutów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w istocie zarzuty te są jednocześnie zarzutami stawianymi organowi – Głównemu Inspektorowi Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.
Po pierwsze Sąd kasacyjny stwierdził obrazę prawa materialnego tj. załącznika III sekcji IX rozdziału II części II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004 przez błędną wykładnię tego uregulowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z cytowanej wyżej normy prawnej nie wynika, że pasteryzacja przebiega wyłącznie w temperaturze do 100°C. Co więcej w uzasadnieniu tego wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, że wspomniany załącznik III w sekcji IX rozdziale, II części II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004 nie wyodrębnia w ogóle pojęcia sterylizacji. Natomiast zgodnie z ww. przepisami obróbka cieplna mleka w rozumieniu przepisu przebiegająca w temperaturze od 135°C to już nie pasteryzacja, a proces określany w skrócie UHT.
Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zakwestionowana partia mleka poddawana była obróbce w temperaturze nie przekraczającej 124°C, zatem nie był to jeszcze proces UTH. Idąc dalej tym tokiem rozumowania NSA wyraził pogląd, że w takim razie interpretacja ww. przepisów dokonana przez organy i zaakceptowana przez WSA błędnie zakłada, że w przedziale temperatury od 100°C do 135°C może istnieć luka. Tymczasem Sąd zauważa, że zgodnie z wymogami dyrektyw wykładni systemowej prawo należy tak interpretować aby nie prowadzić do powstawania luk prawnych.
Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że akceptując w rozpoznawanej sprawie przyjęte przez organ znaczenie słowa "świeże" pominięto, iż w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono w istocie analizy leksykalnej tego terminu (nie odwołano się do słowników języka polskiego), a tym bardziej nie wsparto się stosownymi opiniami biegłych językoznawców.
Jednocześnie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych, dotyczących kwestii umieszczenia obok sformułowania "świeże" w stosunku do mleka pasteryzowanego wyrazu "pasteryzowane". Według poglądu prezentowanego przez NSA nie jest zrozumiałe dlaczego w takiej sytuacji konsument mógłby mieć przekonanie, że sprzedawane jest mu mleko prosto od krowy.
Ponadto w sprawie nie zajęto się wystarczająco wykazaniem przesłanek, które mogły by dowodzić, że działaniu skarżącej można przypisywać cechy świadczące o celowym (umyślnym) działaniu skierowanym bezpośrednio na poszerzenie zasięgu sprzedaży. W tej sytuacji uznanie, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 40 a ust. 1 pkt 4 u.j.h. było wadliwe.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy organy inspekcji jakości handlowej winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku oraz ponownie ustosunkować się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do istotnych kwestii dotyczących w szczególności interpretacji przepisów załącznika III sekcji IX rozdziału II części II pkt 1 rozporządzenia nr 853/2004 oraz analizy leksykalnej wyrazu ""świeże" w stosunku do mleka. W ramach analizy leksykalnej należy rozważyć odwołanie się do opinii biegłego językoznawcy.
Podkreślenia wymaga także to, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.
W konsekwencji brak pełnego odniesienia się przez organy administracji publicznej do przywołanych wyżej problemów nie pozwoliło sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.