Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ("Prezes UOKiK" lub "organ") z [...] listopada 2019 r. Skarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej ("[...]WIIH") z [...] września 2019 r. w sprawie nałożenia na M. W. ("skarżąca") kary pieniężnej w wysokości 25 100 złotych z tytułu nieprzestrzegania obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2019 r., poz. 660, dalej: "ustawa o systemie").
Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
[...] czerwca 2019 r. przeprowadzona została kontrola [...]WIIH w przedsiębiorstwie skarżącej. W wyniku przeprowadzonych czynności inspektorzy [...]WIIH stwierdzili, że skarżąca nie wystawiała świadectw jakości dla wprowadzanego do obrotu paliwa stałego w sytuacji, gdy nabywcami były podmioty posiadające status pośredniczącego podmiotu węglowego, dla których załadunek węgla odbywał się poza kontrolowanym składem (np. w kopalni). W pozostałych przypadkach wprowadzania do obrotu paliw stałych, gdy załadunek węgla odbywał się na terenie kontrolowanego składu, skarżąca wystawiała świadectwa jakości i przekazywała poświadczone za zgodność z oryginałem kopie wszystkim nabywcom, w tym posiadającym status pośredniczącego podmiotu węglowego.
Ponadto ustalono, iż wartość paliw stałych wprowadzonych przez skarżącą do obrotu w roku 2018, poprzedzającym rok kontroli, wyniosła 2.839.066,33 zł netto. Natomiast w momencie rozpoczęcia kontroli skarżąca posiadała na składzie szacunkowo 578 ton węgla o wartości 300.000,00 zł zgodnie z cennikiem sprzedaży na dzień 10 czerwca 2019 r. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. nr akt kontroli [...], podpisanym przez skarżącą bez uwag.
[...]WIIH pismem z [...] lipca 2019 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 35a pkt 9 lit. a i c, art. 35c ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie za niewystawianie, wbrew obowiązkowi z art. 6c ust. 1 i 2 tej ustawy, świadectw jakości oraz nieprzekazywanie ich uwierzytelnionych kopii nabywcom.
W toku postępowania skarżąca twierdziła, że z treści przepisów art. 2 ust. 1 pkt 14a oraz art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o systemie wynika, że w przypadku pośredniczących podmiotów węglowych, dla których załadunek odbywał się poza składem, nie miał obowiązku wystawiania świadectw jakości paliwa stałego ani też przekazywania ich kopii nabywcom. Skarżąca nie wprowadzała bowiem tych paliw stałych do obrotu oraz nie zbywała ich z przeznaczeniem do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW.
[...]WIIH decyzją z [...] września 2019 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 25.100,00 zł za wprowadzanie do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, bez wystawiania dla nich świadectwa jakości oraz przekazywania ich poświadczonych kopii nabywcom, wbrew obowiązkowi z art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji [...]WIIH.
Prezes UOKiK decyzją z [...] listopada 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję [...]WIIH w mocy. Organ uznał, że skarżąca, sprzedając paliwo stałe, które spełnia wymagania jakościowe (a zatem jest ono przeznaczone do sektora komunalno-bytowego), powinna wystawić dla niego świadectwo jakości. Utrzymując zaskarżoną decyzję [...]WIIH w mocy, Prezes UOKiK przyjął, że zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za niedopełnienie obowiązku wystawienia świadectwa jakości.
Skarżąca zaskarżyła decyzję Prezesa UOKiK z [...] listopada 2019 r., zarzucając jej naruszenie art. 35a pkt 9 lit. a i c ustawy o systemie poprzez bezpodstawne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 25.100,00 zł za wprowadzenie do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, bez wystawiania dla nich świadectwa jakości oraz bez przekazywania ich poświadczonych kopii nabywcom tych paliw wbrew obowiązkowi z art. 6c ust. 1 i 2 powyższej ustawy. W uzasadnieniu skarżąca konsekwentnie podtrzymała argumentację podniesioną w postępowaniu administracyjnym.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa UOKiK z [...] listopada 2019 r., a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji [...]WIIH z [...] września 2019 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "P.p.s.a.") obligowałyby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.
Bezsporny jest w sprawie stan faktyczny, ustalony przez organ. Niewątpliwie skarżąca nie wystawiała świadectw jakości dla wprowadzanego do obrotu paliwa stałego w sytuacji, gdy nabywcami były podmioty posiadające status pośredniczącego podmiotu węglowego, dla których załadunek węgla odbywał się poza kontrolowanym składem (np. w kopalni). W pozostałych przypadkach wprowadzania do obrotu paliw stałych, gdy załadunek węgla odbywał się na terenie kontrolowanego składu, skarżąca wystawiała świadectwa jakości i przekazywała poświadczone za zgodność z oryginałem kopie wszystkim nabywcom, w tym posiadającym status pośredniczącego podmiotu węglowego. Nie jest sporne między stronami to, że wartość paliw stałych wprowadzonych przez skarżącą do obrotu w roku 2018, poprzedzającym rok kontroli, wyniosła 2.839.066,33 zł netto.
Natomiast w momencie rozpoczęcia kontroli skarżąca posiadała na składzie szacunkowo 578 ton węgla o wartości 300.000,00 zł zgodnie z cennikiem sprzedaży na dzień 10 czerwca 2019 r. Powyższe ustalenia zostały udokumentowane protokołem kontroli z 14 czerwca 2019 r., podpisanym przez skarżącą bez uwag.
Sporna w niniejszej sprawie jest zatem wykładnia przepisów prawa, tj. ustawy o systemie. Skarżąca twierdzi, że nie miała obowiązku wystawiania świadectw jakości dla wprowadzanego do obrotu paliwa stałego w sytuacji, gdy nabywcami były podmioty posiadające status pośredniczącego podmiotu węglowego. Innymi słowy, skarżąca uzależnia wymóg przekazania nabywcy świadectwa od tego, czy jest to nabywca finalny, a nie dalszy sprzedawca. Organ jest odmiennego zdania, wywodząc, że obowiązek przekazania nabywcy świadectwa zależy od jakości, a tym samym przeznaczenia paliwa, a nie statusu nabywcy paliwa.
W ocenie Sądu, rację należy przyznać Prezesowi UOKiK, a nie skarżącej.
Sąd podkreśla, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za niewystawienie świadectwa jakości wprowadzanego do obrotu paliwa stałego, a więc naruszenia dyspozycji art. 6c ust. 1 ustawy o systemie. Uchybienie to wiąże się z karą administracyjną, o której mowa w art. 35a pkt 9 lit. a tej ustawy.
Pojęcie "wprowadzenia do obrotu" zostało sprecyzowane w art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy o systemie. Przepis ten stanowi, że należy je rozumieć jako sprzedaż lub inną formę zbycia paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z przeznaczeniem do użycia w gospodarstwie domowym lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW. W przepisach ustawy o systemie opowiedziano się zatem za szeroką definicją tego pojęcia, obejmującą nie tylko pierwszą czynność przekazania towaru przez jego wytwórcę bądź importera, ale każde zbycie tego towaru.
Sąd podziela pogląd organu, że ustalenie, czy dane paliwo stałe jest przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o systemie, zależy od tego, czy charakteryzuje się ono parametrami jakościowymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1890, dalej jako: "Rozporządzenie ME w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych"), a nie od rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez nabywcę ani faktycznego użycia tego paliwa. Innymi słowy, zależy to od rodzaju sprzedawanego paliwa, a nie od tego, czy nabywca tego paliwa będzie dalej je odsprzedawał czy też używał w celach innych niż w ramach tzw. sektora komunlano-bytowego.
Sąd podkreśla, iż opiera się w tym przypadku na wykładni językowej przepisów ustawy o systemie, które wprost stanowią o paliwach stałych przeznaczonych do spalania w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW. "Przeznaczone do spalania" jest zatem opisem rodzaju paliwa, który to rodzaj jest niezmienny podczas całego obrotu tym paliwem, tj. od jego wytwórcy do finalnego konsumenta.
Wynika to m.in. z treści przepisu art. 3a ust. 1 ustawy o systemie stanowiącego, iż paliwa stałe: węgiel kamienny, brykiety lub pelety zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego, produkty w postaci stałej otrzymywane w procesie przeróbki termicznej węgla kamiennego lub węgla brunatnego przeznaczone do spalania, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wprowadzane do obrotu lub obejmowane procedurą celną dopuszczenia do obrotu z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 1 ust. 2, spełniają wymagania jakościowe określone dla tego rodzaju paliwa ze względu na ochronę środowiska, wpływ na zdrowie ludzi oraz interesy konsumentów.
W myśl art. 3a ust. 2 ustawy o systemie "Minister właściwy do spraw energii oraz minister właściwy do spraw klimatu określą, w drodze rozporządzenia, wymagania jakościowe dla paliw stałych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, z przeznaczeniem, o którym mowa w art. 1 ust. 2, oraz dopuszczalny poziom odchylenia od tych wymagań, biorąc pod uwagę stan wiedzy technicznej w tym zakresie wynikający z badań tych paliw, a także doświadczeń w ich stosowaniu, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby poprawy jakości powietrza, w tym ograniczenia emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji".
Na podstawie powołanego powyżej art. 3a ust. 2 ustawy o systemie zostało wydane Rozporządzenie ME w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych.
Zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z [...] czerwca 2019 r. skarżąca oferowała wyłącznie paliwa stałe spełniające wymagania określone w powyżej opisanym Rozporządzeniu ME w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych, czyli z przeznaczeniem do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o systemie. W związku z powyższym każda sprzedaż lub inna forma zbycia tych paliw stałych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była wprowadzaniem do obrotu paliw stałych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14a ustawy o systemie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca była sprzedawcą (karty 36-49) paliwa stałego w sytuacji, gdy przedsiębiorcy posiadający status pośredniczącego podmiotu węglowego (karty 10-14) odbierali zakupiony węgiel poza terenem składu (np. w kopalni), jak również gdy pośredniczący podmiot węglowy dokonywał załadunku na terenie kontrolowanego składu (karty 10, 28, 35). Żaden z przepisów ustawy o systemie nie uzależnia zaistnienia obowiązku, o którym mowa w art. 6c tej ustawy, od rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę nabywającego paliwo stałe przeznaczone do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej mniejszej niż 1 MW, ani tym bardziej od miejsca załadunku zakupionego paliwa stałego.
Natomiast art. 6c ust. 1 ustawy o systemie stanowi, że przedsiębiorca w momencie wprowadzania do obrotu paliwa stałego, przeznaczonego do gospodarstw domowych lub instalacji spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4a lit. a i b, wystawia dokument potwierdzający spełnienie przez paliwo stałe wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2, zwany dalej "świadectwem jakości". Zgodnie z art. 6c ust. 2 ustawy o systemie kopia świadectwa jakości poświadczona za zgodność z oryginałem przez przedsiębiorcę wprowadzającego do obrotu paliwo stałe jest przekazywana każdemu podmiotowi, który nabywa paliwo stałe. Słowo "każdy" użyte w powyższym przepisie odnosi się do nabywców paliw stałych spełniających wymagania jakościowe, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 3a ust. 2 ustawy o systemie, niezależnie od tego, czy są to klienci detaliczni nabywający paliwo na własne potrzeby czy pośredniczące podmioty węglowe, hurtownicy lub dilerzy nabywający w celu dalszej odsprzedaży, czy podmioty prowadzące instalację spalania inną niż wskazana w art. 1 ust. 2 pkt. 2 ustawy.
Należy przy tym zauważyć, iż sama skarżąca w przypadku, gdy nabywca odbierał paliwo stałe z terenu kontrolowanego składu, wystawiała fakturę VAT lub dokument dostawy oraz świadectwo jakości, a od początku roku 2019 również dokument potwierdzający odebranie świadectwa jakości przez nabywcę niezależnie od statusu nabywcy.
Dodatkowo należy wskazać, iż pojęcie "pośredniczący podmiot węglowy" zostało zdefiniowane w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 864), które nie mają zastosowania do kontroli realizacji obowiązków wynikających z ustawy o systemie.
Skarżąca nie kwestionowała ustalenia, iż w momencie wprowadzania do obrotu paliw stałych przeznaczonych do użycia w gospodarstwach domowych lub instalacjach spalania o nominalnej mocy cieplnej poniżej 1 MW, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o systemie, w przypadku gdy nabywcą był przedsiębiorca posiadający status pośredniczącego podmiotu węglowego, który odbierał zakupiony węgiel poza terenem składu (np. kopalnia), nie wystawiała świadectw jakości paliwa stałego. Zdaniem Sądu skarżąca tym samym naruszyła obowiązek ustanowiony w art. 6c ust. 1 ustawy o systemie. Fakt ten oznacza, iż ziściły się przesłanki z art. 35a ust. 9 lit. a i c ustawy o systemie. Zgodnie z art. 35d ust. 4 ustawy o systemie, ustalając wysokość kary pieniężnej, organ uwzględnił dotychczasową działalność skarżącej (czyli brak ukarania za naruszenie przepisów ustawy oraz rzetelną współpracę z organem kontroli podczas jej prowadzenia), a także wartość paliw stałych wprowadzonych do obrotu w roku 2018 poprzedzającym rok kontroli, która wynosiła 2.839.066,33 zł netto.
Kwota kary pieniężnej została ustalona w oparciu o art. 35c ust. 5 ustawy o systemie, który stanowi, że wysokość kary pieniężnej wymierzanej w przypadkach, o których mowa w art. 35a pkt 9 i 10 wynosi:
- 1) od 10.000 zł do 25.000 zł - w przypadku gdy wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego nie przekracza kwoty 200.000 zł;
- 2) od 25.001 zł do 100.000 zł - w przypadku gdy wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego przekracza kwotę 200.000 zł.
Z akt sprawy (karta 9) wynika, że wartość wprowadzanego do obrotu paliwa stałego w momencie rozpoczęcia kontroli wynosiła 300.000,00 zł netto i skarżąca tego nie kwestionuje. W związku z powyższym skarżącej została wymierzona kara pieniężna w kwocie 25.100,00 zł, bliska dolnej granicy wskazanej wart. 35c ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie. Zatem decyzja Prezesa UOKIK z [...] listopada 2019 r., która utrzymała w mocy decyzję [...]WIIH z [...] września 2019 r., jest prawidłowa co do samej sankcji nałożenia kary, jak i jej wysokości.
Odnosząc się do argumentów skargi dotyczących "nadmiernej represyjności Inspekcji Handlowej, która nie ma nic wspólnego z walką ze smogiem i eliminacją z rynku węgla niskiej jakości", Sąd pragnie powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2020 r. sygn. II GSK 497/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Sąd ten podniósł, że: "(...) w rozpatrywanej sprawie nie jest sporna ta okoliczność, że działanie stron skarżących wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego rekonstruowane z art. 6c w związku z art. 35a pkt 9 lit. a) przywołanej ustawy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz niektórych innych ustaw (por. druk nr 2087 Sejmu VII Kadencji) – że penalizacja na gruncie prawa administracyjnego zachowania polegającego na niewystawieniu świadectwa jakości paliwa stałego została motywowana przez ustawodawcę potrzebą zapewnienia rzetelnej i wyczerpującej informacji nabywców (konsumentów) odnośnie do nabywanego produktu.
To zaś, abstrahując już nawet od aspektu ekonomicznego (który nie jest jednak błahy), a mianowicie potrzeby zapewnienia świadomości odnośnie do rzeczywistej relacji ceny do jakości (parametrów) nabywanego produktu, a tym samym potrzeby zapewnienia konsumentowi rzeczywistego prawa wyboru, z całą pewnością – zważywszy na przeznaczenie oraz sposób wykorzystywania wymienionego produktu (cele grzewcze) – było również motywowane potrzebą zapewnienia konsumentom szeroko rozumianego bezpieczeństwa, w tym ochrony życia i zdrowia (...)".
Powyższy pogląd NSA przedstawiony w tymże wyroku Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości popiera i przyjmuje za własny.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.