Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. C. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50 836,80 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi wojewódzkiej ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni 27,20 m kw.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie i przytoczył treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, w tym protokołu nr [...] z kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu [...].05.2014 r. przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich oraz bogatej dokumentacji zdjęciowej, na ul. [...] nr [...] zlokalizowano reklamę o treści "Kursy motorowodne [...] " i "[...] wypożyczalnia przyczep reklamowych oraz symulatorów jazdy" zamontowane na przyczepie nie posiadającej homologowanych numerów rejestracyjnych. Powierzchnia urządzenia reklamowego wynosiła 271 992 cm kw. Urządzenie reklamowe zajmowało pas drogowy w dniach [...].05.2014 r. do [...].07.2014 r.
Reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej w postaci konstrukcji w kształcie klina. Ekspozycja reklam miała miejsce na wszystkich 4 ścianach tej bryły. Nośnik reklamowy zajmował całą powierzchnię przyczepy. Podstawa przyczepy była unieruchomiona - w kołach przyczepy, zagłębionych częściowo w podłożu, znajdowały się pręty.
Organ argumentował, że przedmiotową przyczepę należy uznać za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia [...].03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Z umowy najmu nr [...] z dnia [...].01.2014 r. zawartej między wynajmującym – L. C. i najemcą - Stowarzyszeniem S. wynika, że to wynajmujący jest właścicielem nośników umieszczonych na przyczepach samochodowych.
Organ stwierdził, że właścicielem reklamy i zarazem zobowiązanym do uzyskania właściwego zezwolenia zarządcy drogi był L. C., prowadzący działalność gospodarcza pod firmą [...]. Zdaniem organu właściciel przyczepy reklamowej ponosi odpowiedzialność za pozostawienie jej w pasie drogowym, gdyż to on sprawował faktyczne władztwo nad reklamą. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest stroną w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (por. wyroki NSA z 17.08.2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, z 29.06.2011 r., sygn. akt II GSK 692/10, wyrok z dnia 29.06.2011 r. sygn. akt II GSK 694/10).
Organ wyjaśnił, że wysokość nałożonej kary została wyliczona zgodnie z § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...].05.2004r w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. ([...]) oraz załącznikiem nr 3 do ww. uchwały Nr [...].
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wstrzymanie ich wykonania i zasądzenie kosztów postępowania.
Podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj:
- - art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy, oraz prawa materialnego, tj.
- - art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że to właściciel przyczepy samochodowej spełnia kryteria "zajmującego pas drogowy", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia dyspozycji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r., nr 140, poz. 1481) w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 3013 r., poz. 206 ze zm.) i uznania, że skarżący podlega karze pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
W uzasadnieniu skargi rozwinął i szczegółowo uzasadnił odniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.
Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (ust. 2 pkt 4).
Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 3 i 6).
Natomiast za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust. 12 pkt.1).
Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej.
Bezspornym jest, iż organ przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych związany jest rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące nałożenia kary spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1/ sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, 2/ okres czasu, w którym miało miejsce zajęcie, 3/ powierzchnia zajęcia. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość.
Ustalenie wskazanych okoliczności musi odbywać się przy zastosowaniu reguł zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, co do prowadzenia postępowania dowodowego i przy pomocy środków dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a.
Podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne w sprawach w których w stosunku do strony tego postępowania znajduje zastosowanie sankcja o charakterze karnym winno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególna dbałością. Tak więc zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia winno być precyzyjne udokumentowane albowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do wskazanych wyżej przepisów jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego.
W niniejszej sprawie, według oceny Sądu, zarówno sam fakt ustalenia dokładnej powierzchni zajęcia przez stronę skarżącą pasa drogowego, a w konsekwencji kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia ustalenia opłaty za zajęcie danej powierzchni pasa drogowego, zostały ustalone w sposób niejednoznaczny i nieznajdujący pełnego potwierdzenia w materialne dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie organ ustalił, iż skarżący jako właściciel przyczepy reklamowej ponosi odpowiedzialność za pozostawienie jej w pasie drogowym, gdyż to on sprawował faktyczne władztwo nad reklamą. Stwierdził, że reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej w postaci konstrukcji w kształcie klina. Ekspozycja reklam miała miejsce na wszystkich 4 ścianach tej bryły.
Niewątpliwie skarżący, prowadząc działalność gospodarczą pod adresem wskazanym w reklamach, byłby ich beneficjentem tym niemniej na załączonych fotografiach widoczna jest nie tylko treść reklamy - właściciel: [...],[...] tel. [...],[...] (na ścianach węższych) ale także - na ścianach szerszych: [...], nr tel. [...],[...].
Skarżący do odwołania załączył kopię umowy najmu nr [...] z dnia 03.01.2014 r. zawartej z najemcą - Stowarzyszeniem [...] z siedzibą w [...], przy ul. [...]. Umowa określa przedmiot najmu jako przyczepy samochodowe wraz z wyposażeniem dodatkowym. Organ nie poddał tej umowy najbardziej nawet elementarnej analizie i nie podjął próby oceny jej skuteczności, a następnie wpływu na czynione w sprawie ustalenia. Ustalając wyłączną odpowiedzialność skarżącego za zajęcie przedmiotowego pasa drogi i nakładając na niego karę pieniężną z tego tytułu, organ nie wyjaśnił, w prawnoprocesowej formule postępowania przed organem administracji, podstaw tej odpowiedzialności, nie wyjaśnił, dlaczego pominął Stowarzyszeniem [...] w prowadzonym postępowaniu
Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawnej oceny poczynionych w ten sposób ustaleń w świetle zastosowanych przepisów prawa, spoczywa na organie administracyjnym. Sąd nie może zastąpić organu w wykonaniu tego obowiązku, a to w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena/kontrola możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego kwestii, tak żeby można było prześledzić tok rozumowania organu, który rozstrzygnął sprawę w uwarunkowaniach jej stanu faktycznego. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę tego stanu w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.
Reasumując należy stwierdzić, iż organ administracji nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne.
Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji orzeczenia. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.