Uzasadnienie
Decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 93, art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) - dalej u.t.d. - oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2009 r. nałożono na przedsiębiorcę K. O. karę pieniężną w kwocie 30 000 zł.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powyższą karę nałożono za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie (lp. 11.4 pkt 1 załącznika do u.t.d.); zarzut ten dotyczył 10 kierowców (R. B., S. S., G. L., M. K., R..J. K. R., S. B., J. B., M. D., Z. Ż.) oraz dotyczącej każdego z nich ilości wykresówek (a właściwie – ich braku), z określonych, wyszczególnionych dni, szczegółowo opisanych w załącznikach do decyzji. Zakres kontroli obejmował okres od [...] lipca 2008 r. do [...] maja 2009 r. i za ten okres przedsiębiorca nie okazał wykresówek, ani zaświadczeń potwierdzających dni wolne kierowców. W swoich wyjaśnieniach stwierdził, że wszystkie wykresówki i zaświadczenia spłonęły w dniu [...] czerwca 2009 r. w trakcie pożaru przyczepy kempingowej, w której znajdowały się dokumenty przedsiębiorstwa. Odnosząc się do tego oświadczenia przedsiębiorcy organ uznał za udowodnione naruszenie przepisów art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 381/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r.). Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że dokumentacja przedsiębiorstwa powinna znajdować się w odpowiednio zabezpieczonym miejscu, natomiast strona pozostawiła zgromadzoną dokumentację w przyczepie kempingowej, co jest dowodem nienależytej staranności przedsiębiorcy.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona, wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego,:
- art. 93, art. 92 ust. 1, 2 i ust. 4 u.t.d. a także art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż niemożność przedstawienia wykresówek z uwagi na ich spłonięcie na skutek podpalenia, stanowi naruszenie obowiązków z przepisów tejże ustawy;
- art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez brak podstawy do jego zastosowania, a to wobec faktu, iż skarżący nigdy nie kwestionował (również organ tego nie kwestionuje), że kierowcy wyszczególnieni w zaskarżonej decyzji prowadzili w okresach objętych decyzją pojazdy, a zatem nie było podstawy do wydania dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu.
Ponadto zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż dokumenty znajdujące się w przyczepie nie były w sposób należyty strzeżone i zabezpieczone przed działaniem osób trzecich i wpływem czynników zewnętrznych, co organ uznał za uchybienie zasadzie staranności w zakresie prowadzonej działalności.
Zdaniem strony o braku należytego zabezpieczenia dokumentacji nie może przesądzać sam fakt pożaru, do którego doszło przez podpalenie, a zatem przestępcze działanie osoby trzeciej. W sprawie tej toczyło się dochodzenie (o przestępstwo z art. 288 k.k., tj. umyślnego uszkodzenia mienia), które na skutek niewykrycia sprawcy czynu zostało umorzone (sygn. akt [...]). Zdaniem strony przyczepa, w której znajdowała się dokumentacja była dobrze zabezpieczona i nie pozostawiono jej bez nadzoru.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r.
W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, po przedstawieniu stanu sprawy przypomniano, że w rozpatrywanej sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy art. 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady nr (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, nakładającego obowiązek i regulującego okres, sposób przechowywania i zasady udostępniana wykresówek w związku z art. 92 ust. 1 pkt 6 ust. 1 u.t.d. oraz lp.
- 4. pkt 1 załącznika do powołanej ustawy, w myśl którego karze w wysokości 500 zł podlega nieokazanie wykresówki za każdy dzień lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – podczas kontroli w przedsiębiorstwie.
Ponieważ przedsiębiorca nie okazał do kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie wykresówek za okres 1057 dni co pomnożone przez karę 500 zł daje kwotę 528 500 zł kary, która stosownie do art. 92 ust. 2 u.t.d. została ograniczona do kwoty 30 000 zł.
Za niezasadny uznano podniesiony przez stronę zarzut, iż w związku z pożarem przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Zdaniem organu przechowywanie dokumentacji związanej z prowadzeniem przedsiębiorstwa w przyczepie kempingowej, nie stanowiącej obiektu budowlanego nie może być potraktowane jako realizacja obowiązku starannego przechowywania wykresówek. Ponadto strona w postępowaniu nie udowodniła podjęcia konkretnych czynności zabezpieczających ww. przyczepę przed skutkami zdarzeń losowych. Podnoszony przez stronę argument, że podpalenie było skutkiem przestępczego działania nie może być uznany przez organ II instancji jako okoliczność wyłączająca odpowiedzialność administracyjną odwołującego się. Zdarzeń losowych typu pożar wywołany przestępczym działaniem nie można z oczywistych względów dokładnie przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia. Organ zwrócił uwagę, że skarżący został poinformowany o planowanej kontroli w dniu [...] czerwca 2009 r., zaś pożar miał miejsce w dniach [...] czerwca 2009 r. zatem w okresie w którym strona wiedziała już o terminie kontroli i winna dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dokumentów.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. O., podtrzymując wszystkie zarzuty sformułowane w odwołaniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przyczepa znajdowała się na terenie prywatnej, ogrodzonej nieruchomości, a zatem nie była dostępna dla nieograniczonej ilości osób trzecich. W bezpośrednim sąsiedztwie posesji, na której znajdowała się przyczepa, usytuowane są domy jednorodzinne. Ze strony skarżącego nie doszło do jakiegokolwiek przyczynienia się do pożaru. Przyczepa znajdowała się pod stałym dozorem skarżącego i jego pracowników bowiem na teren posesji codziennie zjeżdżają samochody ciężarowe o różnych porach, zatem praktycznie przez cały dzień w pobliżu przyczepy znajdują się pracownicy, których obowiązkiem jest poinformowanie skarżącego o ewentualnych zagrożeniach. Ponadto w domu, znajdującym się na przylegającej do działki posesji zamieszkuje była żona skarżącego oraz jego córka, zatem przyczepa znajduje się także pod ich bezpośrednim dozorem.
Na okoliczność, iż skarżący był w posiadaniu wymaganej przez przepisy dokumentacji, w szczególności wykresówek, oraz warunków w jakich były one przechowywane, wniósł o przesłuchanie go w charakterze strony oraz o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka B. R. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 289/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
W ocenie Sądu należało podzielić stanowisko organu administracji o naruszeniu przez skarżącego przepisów art. 14 ust. 2 i art. 15 rozporządzenia Rady nr 3821/85, art. 31 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 92 ust. 1 u.t.d. Dlatego zastosowana sankcja z lp. 11.4 pkt 1 załącznika do tej ustawy była prawidłowa. Sąd podkreślał, że jeżeli zachodziła potrzeba wyniesienia wykresówek poza przedsiębiorstwo, należało sporządzić z nich kopie. Fakt niewłaściwego zabezpieczenia wykresówek dowodzi ich zniszczenie na skutek pożaru. W ocenie Sądu organ administracji nie miał obowiązku ustalania przyczyn pożaru i w tym zakresie nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania.
Od wyroku K. O. złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. wydanym w sprawie II GSK 1004/10 uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i nie rozważył okoliczności spalenia się wykresówek w świetle przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Zdaniem NSA z doświadczenia życiowego wynika, że pożar jest zdarzeniem, którego zazwyczaj przewidzieć nie można. Należało zatem zbadać, czy przyczepa w której przechowywane były wykresówki była należycie zabezpieczona przed takim zdarzeniem. W związku z tym organ administracji miał obowiązek wniknięcia w przyczyny pożaru i jego następstwa, w celu ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za brak wykresówek w świetle art. 93 ust. 7 u.t.d.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.
Zasadniczą okolicznością w sprawie stanowiącą przyczynę nieokazania wykresówek w czasie kontroli w przedsiębiorstwie K. O. był pożar przyczepy kempingowej, w której wykresówki te się znajdowały.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność rozpatrzenia sprawy w aspekcie okoliczności wskazanych przez przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. – Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. (...).
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając, że pożar jest zdarzeniem, którego zazwyczaj nie można przewidzieć jednocześnie stwierdził, że nie można jednak uznać, iż prawdopodobieństwo takiego zdarzenia jest zawsze takie same, gdyż jest ono uzależnione od różnych czynników, wpływających na wyższy lub niższy poziom jego zaistnienia z uwagi na przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych. Należy zatem zbadać, czy skarżący dołożył należytej staranności, by zapobiec powstaniu pożaru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do czynienia w sprawie ustaleń faktycznych, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Uznając zatem za konieczne ich przeprowadzenie należy stwierdzić, iż w świetle stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wymaganych ustaleń nie dokonał.
W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę organ administracji publicznej ustali, czy zabezpieczenie przeciwpożarowe przechowywanych w przyczepie wykresówek było zgodne z właściwymi przepisami, mając także na względzie przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. Dokonując tych ustaleń organ administracji wyjaśni również z jakich przyczyn zaistniała konieczność przechowywania wykresówek w przyczepie kempingowej, a nie w budynku, w szczególności w sytuacji, gdy przedsiębiorca został zawiadomiony o planowanej kontroli w jego przedsiębiorstwie i z jakich powodów nie sporządzono kopii tych wykresówek dla potrzeb bieżącego ich przechowywania w przedmiotowej przyczepie.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.