Uzasadnienie
Minister Finansów decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie wniosku J. Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej skarżąca Spółka) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach w K. przy [...].
Decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana w oparciu o przepis art. 208 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w związku z art. 118 i art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 201, poz.1540; dalej "ugh."). Organ stwierdził w niej, że w ustawie o grach hazardowych odstąpiono od możliwości urządzania gier na automatach w innych punktach (salonach gier) poza kasynami gry.
Skarżąca Spółka, odnosząc się do argumentacji Ministra Finansów o braku wpływu przepisów ustawy o grach hazardowych na sprzedaż posiadanych przez nią automatów lub na możliwość ich przeprogramowania w celu umieszczenia w kasynach gry, przedstawiła swoją odmienną argumentację popartą danymi liczbowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Postępowanie sądowoadministracyjne, którego ramy określają powołane na wstępie rozstrzygnięcia Ministra Finansów podlega zawieszeniu.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a"), sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Koniecznym warunkiem zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na wskazanej podstawie jest sytuacja, gdy w postępowaniu wyłoniło się zagadnienie prawne (prejudykat) pozostające w związku przyczynowym z wynikiem rozpoznawanej sprawy i mające wpływ na jego treść, którego sąd nie jest w stanie rozstrzygnąć we własnym zakresie, jako że rozstrzyga o nim inny organ lub sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. wydanym w sprawie II GSK 686/13 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".
Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie wskazał, że pomimo, iż wyrok ETS z dnia 19 lipca 2012 r. dotyczy automatów o niskich wygranych (art. 129 ust. 2 ugh.), to biorąc pod uwagę fakt, że automaty do gier "wysokohazardowych" różnią się jedynie od automatów o niskich wygranych stawkami za udział w grze oraz wysokością wygranych, to z uwagi na wspólną podstawę prawną orzekania przez organy w przypadku obu urządzeń, przyjąć należy, że w odpowiednim zakresie wyrok ten ma też zastosowanie do sprawy, w której NSA przedstawił pytanie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu, analizie i ocenie tych faktów, które pozwolą określić wpływ stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi.
W tym przypadku, zdaniem TSUE, chodzi o wpływ stosowanego przepisu ustawy o grach hazardowych na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładania prawa nie może się więc ograniczyć do samych ocen formułowanych wyłącznie na podstawie treści normy prawnej ani do uwzględnienia faktów powszechnie znanych.
W uzasadnieniu pytania prawnego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej projektu regulacji prawnych zawierających przepisy techniczne stanowi element konstytucyjnego trybu ustawodawczego, a jego naruszenie może być kwestionowane jako naruszenie zasady rzetelnej legislacji. Jedynym organem, który ma kompetencję, aby o takim naruszeniu orzec jest Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem NSA, skoro zakaz wynikający z przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. (prowadzenia gier na automatach poza kasynem gry, sankcjonowany karą pieniężną) stanowi normę techniczną (co potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawie C-65/05), to nienotyfikowanie tych przepisów świadczy o niezgodności ich wprowadzenia do obrotu prawnego z normami konstytucyjnymi, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Nadto NSA stwierdził, że przepisy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. w sposób nieproporcjonalny i niespełniający wymagania niezbędności ingerują w wolność działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu przez nie art. 20 i 22 (zasady wolności działalności gospodarczej) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (klauzuli proporcjonalności ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw).
Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, treść pytania prawnego, a w szczególności jego uzasadnienie wskazują, że udzielenie przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na nie, będzie miało wpływ na wynik rozpoznania sprawy ze skargi ww. Spółki na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. Przede wszystkim bowiem należy podzielić wątpliwości sformułowane przez NSA odnośnie do zgodności z Konstytucją RP wskazanych przez ten sąd przepisów ustawy hazardowej. Wskazać również należy, że co prawda zakwestionowano konstytucyjność innych norm (art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.) niż będące podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Finansów, jednakże przesądzenie o konstytucyjności przepisów wymienionych przez NSA będzie stanowiło punkt wyjścia dla oceny zgodności z wzorcami konstytucyjnymi (art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) również tych przepisów, które stanowią podstawę prawną decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.
Odnotowania wymaga, że zarówno w sprawie niniejszej (vide: uzasadnienie skargi), jak i w sprawie, w której zadano pytanie prawne, istnieje wspólny problem zarzutu nielegalności przepisów ustawy o grach hazardowych. Nadto także w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych jej przepisów. Problem ten wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie P 4/11 (OTK-A 2013 nr 6 poz. 82).
Wskazać również należy, że z powodów wymienionych w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu wydanego w sprawie niniejszej, również i NSA dostrzega potrzebę zawieszania postępowań w sprawach, w których poddawane są jego kontroli wraz ze skargą kasacyjną wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych wydawane w sprawach ze skarg na decyzje w przedmiocie:
- - zmiany miejsca lokalizacji automatów do gier o niskich wygranych (np. II GSK 197/13 - w sprawie tej w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 135 ust. 2 ustawy hazardowej, a więc przepisu będącego podstawą prawną decyzji kwestionowanej również w sprawie niniejszej);
- - kary pieniężnej (II GSK 510/13, II GSK 677/13, II GSK 752/13, II GSK 635/13);
- - odmowy dokonania zmiany decyzji w części dotyczącej terminu rozpoczęcia działalności związanej z urządzaniem gier na automatach do gier o niskich wygranych (II GSK 727/13);
- - odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach do gier o niskich wygranych (np. II GSK 688/13, II GSK 636/13).
We wszystkich wymienionych wyżej przypadkach, NSA zawiesił postępowanie kasacyjne do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego w sprawie II GSK 686/13.
Mając zatem na względzie przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne przez Naczelny Sąd Administracyjny, co do konstytucyjność między innymi art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, w świetle rozstrzygnięcia organu administracji wywodzonego ze stwierdzenia, że w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie zezwolenia, bowiem urządzanie gier na automatach jest możliwe jedynie w kasynach gry zgodnie z art. 14 ust. 1 ugh., Sąd orzekający w niniejszej sprawie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił zawiesić postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 4/14 odpowiedzi na pytanie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że wynik niniejszej sprawy zależy od zakończenia postępowania przed TK zainicjowanego pytaniem prawnym postawionym przez NSA.
Należy bowiem mieć na względzie oczywisty fakt, że regulacje zawarte w przepisach ustawy o grach hazardowych są konsekwencją normy z art. 14 ust. 1 ugh., poddanej w wątpliwość przez Naczelny Sąd Administracyjny co do jej konstytucyjności, dozwalającej urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach wyłączenie w kasynach gry.